II SA/Go 66/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej H.M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania H.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad W.B.. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-5, art. 24 ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 614 ze zm., dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.), W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. H.M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnegoz tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad matką W.B.. W pierwszej kolejności organ przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1, art.17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. au.ś.r. Następnie wskazał, że z jego ustaleń wynika, że W.B. jest wdową, osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, której niepełnosprawność powstała [...] lipca 2020 r., tj. gdy miała ukończone 76 lat (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2020 r.). Córka wnioskodawczyni H.M. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2014 r.), posiada prawo do zasiłku stałego i go pobiera, sprawuje opiekę nad matką W.B. polegającą na pomocy w czynnościach higienicznych, zakupach, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowaniu obiadu, podawaniu leków. Pozostałe dzieci W.B. nie mogą opiekować się matką z uwagi na brak kontaktu lub zamieszkiwanie poza [...]. Mając na uwadze dokonane ustalenia organ I instancji stwierdził, że z powodu ustalonego prawa do zasiłku stałego wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Ze zgromadzonych bowiem dokumentów wynika, że wnioskodawczyni nie jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, ani też nie zadeklarowała rezygnacji (niepodejmowania zatrudnienia) w celu opieki nad matką. Nie uprawdopodobniła również, że z uwagi na niepełnosprawność matki nie podejmuje zatrudnienia. Organ uznał więc, że powyższe okoliczności nie dają podstawy do uznania, że w sytuacji H.M. zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. 2. Po rozpatrzeniu złożonego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2022r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium powołało się w szczególności na treść art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazując, że w zakresie, w jakim stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, należy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do zasiłku stałego (a jednocześnie - co wynika z dokumentacji - jest zdolna do wykonywania odpowiedniego zatrudnienia), pobiera zasiłek stały i z tego świadczenia nie chce zrezygnować. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podkreślił, że celem regulacji określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest niewątpliwie uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń.Dotejkwestiiodnosi się przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisieświadczeń(tj. świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), jednakże przepis ten nie obejmuje hipotezą zasiłku stałego. Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została natomiast uregulowana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. w art. 37 ust. 4, który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Dalej organ podniósł, iż istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem organu, z uwagi na to, że H.M. jest uprawniona do zasiłku stałego z powodu całkowitej niezdolności do pracy, nie ma miejsca rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Bowiem, z uwagi na całkowity zakaz pracy, nawet w sytuacji braku konieczności opiekowania się chorą matką, wnioskodawczyni nie mogłaby podjąć zatrudnienia.Zatem, w tej sytuacji, brak jest spełnienia podstawowej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną i utratą wobec tego możliwości zarobkowania. 3. H.M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, w której zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a. 6. Po pierwsze wskazać należy, że całkowicie błędne jest stanowisko organu I instancji co do skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla realizacji prawa strony. Skutkiem tego wyroku jest bowiem zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że ex tunc czyli od momentu uchwalenia zakwestionowanego przepisu nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta jest już od kilku lat jednolicie postrzegana w orzecznictwie, a wcześniejsze różnice poglądów wynikały na poły z wadliwego rozumienia istoty tzw. wyroku zakresowego, jak i niezbyt fortunnego sformułowania zawartego w treści uzasadnienia wyroku Trybunału. Aktualnie stanowisko w tej mierze jest już jasne i zgodne z tym, co tutejszy sąd prezentował konsekwentnie od początku tego typu spraw. 7. Jeśli chodzi o kwestię zbiegu prawa do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego została ona uregulowana w art. 37 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z tego przepisu wynika zatem, że ustawa wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże nie oznacza to, że jest to przeszkoda wykluczająca zmianę pobieranego zasiłku na świadczenia pielęgnacyjne. W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w tej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 37 ust. 4 u.p.s., jest bowiem przyznanie pierwszeństwa dla świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., I OSK 273/21 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., II SA/Po 740/20; WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2021 r., III SA/Gd 310/21; WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2021 r.) Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie jest nie tylko każdorazowa ocena czy w sprawie występuje, czy też nie zbieg uprawnień stanowiących podstawę do przyznania zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, ale również dbanie o takie ukształtowanie prawa strony,byz nieznajomości prawa nie poniosła ona szkody (por wyżej wskazane wyroki wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., I OSK 273/21 i WSA w Gdańsku z 17 czerwca 2021 r., III SA/Gd 310/21). 8. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego należy zatem interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania (z wielu por. wyrokiWSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2021 r., II SA/Go 589/21; 17 lutego 2022 r., II SA/Go 1017/21; WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2022 r., III SA/Kr 1501/21 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r., II SA/Rz 120/22). Dlatego organ winien stronę poinformować zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując nie tylko o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale i prawie wyboru korzystniejszego świadczenia. Konieczna przy tym jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne i świadczenia z pomocy społecznej, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie tego nie zrealizowano, zamykając stronie drogę do uzyskania korzystniejszego świadczenia. 9. Wskazać też należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zatem dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także tym osobom, które nie były aktywne zarobkowo i zawodowo w okresie poprzedzającym podjęcie opieki nad osobą niepełnosprawną. O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż opiekuje się niepełnosprawną osobą (wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., I OSK 493/21, CBOSA). Przeszkodą do tego nie jest, co wynika z wskazanych wyżej orzeczeń, pobieranie zasiłku stałego, bowiem wybór korzystniejszego świadczenia jest tu usprawiedliwiany taka samą argumentacją, jak w przypadku rezygnacji z emerytury albo renty na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Trudno zatem, mając na uwadze zasadę równości, przyjąć, że osoba spełniające pozostałe wymogi i pobierająca emeryturę albo rentę może z niej zrezygnować na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba pobierająca zasiłek stały nie. Nadto z akt sprawy (orzeczenia na k. 31) wynika, że H.M. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, z którego natomiast nie wynika, że nie może ona w ogóle podejmować pracy, czyli także w warunkach pracy chronionej. To zaś tym bardziej pozwala zakwalifikować rozpatrywany przypadek jakorezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. 10. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez ich niewłaściwą wykładnię oraz naruszenia prawa procesowego - art. 9 i art. 79a k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.