II SA/Go 660/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.B. i L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.B. i L.W. kwoty po 1758 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2014r. nr [...] Wójt Gminy orzekł o ustaleniu M.B. i L.W. opłaty adiacenckiej w wysokości po 18.600 zł od każdej z nich, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych: [...], na skutek podziału działki nr [...] położonej w [...], której podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Od powyższej decyzji odwołały się M.B. i L.W., zarzucając decyzji organu pierwszej instancji: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518; dalej: u.g.n), poprzez stwierdzenie zmiany wartości nieruchomości niezabudowanej położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów przed podziałem geodezyjnym jako działka o nr [...] o pow. 3,962 ha, b) art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n: - poprzez nie wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, pomimo spoczywającego nań obowiązku przyczyn dla których ustalenie o wzroście wartości nieruchomości uznał za wiarygodne, zwłaszcza, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną i w żaden sposób nie da się przyjąć za rzeczoznawcą majątkowym, oraz racjonalnie wytłumaczyć, że wartość rynkowa tej działki może być ustalana przy zastosowaniu tych samych mierników i zasad co wartość rynkowa działki nr [...], a więc przed podziałem, - poprzez nie wyjaśnienie dlaczego w operacie szacunkowym do wyliczenia wartości działki nr [...] przed podziałem przyjęto 9 działek, gdzie żadna z nich nie jest położona w powiecie, a tylko jedna w województwie, a ponadto powierzchnie trzech działek przyjętych do porównania w sposób znaczący od powierzchni szacowanej działki nr [...], a nadto dlaczego rzeczoznawca posługiwał się danymi transakcjami sprzed trzech lat, - poprzez nie wyjaśnienie z jakich przyczyn, gdy przedmiotem szacunku są m.in. trzy działki na terenach podmokłych i zabagnionych, co do których brak jest zainteresowania ich kupnem, wzrost wartości wyniósł aż 148.800 zł. - poprzez nie wyjaśnienie dlaczego biegły rzeczoznawca przy wycenie działki nr [...] zastosował współczynnik korekcyjny z uwagi na podmokłość działki, a w stosunku do działek nr [...] współczynnika tego nie zastosował, choć działki te również są położone na terenach podmokłych, - błędne przyjęcie za biegłym rzeczoznawcą, że zawsze mniejsza powierzchnia działek o przeznaczeniu pod zabudowę letniskową, powoduje wzrost ich wartości, bez jednoczesnego uwzględnienia, że dostęp do tych działek do mediów jest bardzo słaby, słaba jest komunikacyjność, trzy z nich położone są na terenach zabagnionych, gdzie woda stoi przez cały rok, a dodatkowo w przypadku działki nr [...] występuje na niej 4-metrowy uskok terenu, - pominiecie, że biegły wyceniając działki po podziale do porównań przyjął działki z których żadna nie jest położona na terenach podmokłych; 2) naruszenia prawa procesowego: a) art. 7, 8, 11 w zw. z art. 75 i 77 k.p.a poprzez niedokładne rozpatrzenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie faktu słusznego interesu skarżących, przejawiającego się w tym, że organ nie rozpatrzył faktu, iż jedna z działek o nr [...] jest działką wydzieloną pod drogę wewnętrzną z działki nr [...] i zgodnie z art. 151 u.g.n najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku nie wynosi nawet 10% z kwoty 41.900 zł ustalonej przez rzeczoznawcę, tj. nie wynosi nawet kwoty 4.190 zł, nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że zostało spełnione kryterium podobieństwa, pomimo znaczących dysproporcji w powierzchniach nieruchomości, których dane zostały przyjęte do porównań (dotyczy działki nr [...]), b) art. 80 k.p.a poprzez niedokonanie oceny przeprowadzonego dowodu w postaci operatu szacunkowego, który powinien odnosić się tylko do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przy pomocy operatu wyjaśnione, c) art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, lapidarne stwierdzenia odnoszące się weryfikacji i oceny operatu szacunkowego. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na to, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Do odwołania dołączono opinię o stanie technicznym urządzenia melioracji szczegółowych, wykonaną przez J.P. [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję SKO przywołało treść przepisów u.g.n regulujących zasady ustalania opłaty adiacenckiej. Wskazało, że rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny według stanu przed podziałem dokonał badania rynku lokalnego w zakresie sprzedaży nieruchomości nie zabudowanych o powierzchniach działek porównywalnych do wycenianej, położonych w terenie o atrakcyjnych walorach przyrodniczo-krajobrazowych, przeznaczonych na cele zabudowy letniskowej. Wobec tego, że sprzedaże dużych powierzchniowo nieruchomości wykazujących podobieństwo do wycenianej nieruchomości występują bardzo rzadko analizą objęto rynek regionalny obejmujący obszar całego województwa, a jako okres badania przyjęto ostanie 3 lata od wyceny. Rzeczoznawca wyodrębnił również cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz określił ich wagi. Przyjął, że na wartość nieruchomości przed podziałem wpływają: położenie i lokalizacja (w 40%), przeznaczenie lub możliwy optymalny sposób użytkowania (w 10%), dostęp do mediów (w 20%), dostępność komunikacyjna (w 10%) oraz kształt, wielkość działki i inne uwarunkowania (np. utrudnienia w zagospodarowaniu) (w 20%). Rzeczoznawca do porównania przed podziałem przyjął nieruchomości podobnie położone w [...]. Rzeczoznawca dla potrzeby wyceny według stanu po podziale dokonał badania rynku lokalnego w zakresie sprzedaży nieruchomości nie zabudowanych o powierzchniach działek porównywalnych do wycenianej, położonych w terenie o atrakcyjnych walorach przyrodniczo-krajobrazowych, przeznaczonych na cele zabudowy letniskowej. Jako rynek lokalny przyjęto środkową i północną cześć województwa, przyległe tereny powiatu oraz południową część województwa. Badaniem objęto okres ostatnich 3 lat od daty wyceny. Rzeczoznawca wyodrębnił również cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości oraz określił ich wagi. Przyjął, że na wartość nieruchomości po podziale wpływają: położenie i lokalizacja (w 40%), przeznaczenie lub możliwy optymalny sposób użytkowania (w 10%), dostęp do mediów (w 20%), dostępność komunikacyjna (w 10%), oraz kształt, wielkość działki i inne uwarunkowania (np. utrudnienia w zagospodarowaniu (w 20%). SKO wskazało, że rzeczoznawca do porównania po podziale dla działki nr [...] przyjął nieruchomości podobne położone w [...]. Natomiast dla działek nr [...] przyjął nieruchomości podobne położone w [...]. Rzeczoznawca dokonał również wyceny działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną. W operacie wskazał, że wycena została dokonana zgodnie z § 36 pkt 3 ppkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozp. RM), tj. wartość tej działki stanowi iloczyn jej powierzchni i wartości 1m2 działki nr [...]. SKO wskazało, że zasady określania wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne regulują przepisy § 36 ust. 1-4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 5 rozp. RM. Zgodnie z tymi przepisami wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wydzielona lub zajęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. SKO zaznaczyło, że w przedmiotowym operacie wartość określono na podstawie § 36 ust. 3 rozp. RM, jako równą wartości gruntów z których wydzielono drogę. Zdaniem SKO rozwiązanie takie jest prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że po zapoznaniu się z operatem szacunkowym stwierdził, że zarówno nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania, jak i przyjęta metodologia wyceny, spełniają wymogi określone w u.g.n, rozp. RM i Nocie Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Tym samym uznać należy, że operat ten odpowiada prawu i może stanowić podstawę do określenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu SKO wskazało, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n poprzez nie wyjaśnienie dlaczego w operacie szacunkowym do wyliczenia wartości działki nr [...] przed podziałem przyjęto 9 działek, gdzie żadna z nich nie jest położona w powiecie, a tylko jedna w województwie, a ponadto powierzchnie trzech działek przyjętych do porównania w sposób znaczący od powierzchni szacowanej działki nr [...], a nadto dlaczego rzeczoznawca posługiwał się danymi transakcjami sprzed trzech lat. W ocenie SKO w przedmiotowym operacie rzeczoznawca szczegółowo wskazał w jaki sposób dokonał wyboru zbioru nieruchomości do porównania (pkt 5.4.1 operatu – str. 9). Ponadto, choć co do zasady trafnie podnoszą odwołujące, że do porównania należy wykorzystywać nieruchomości podobne które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty na którą określa się wartość nieruchomości (pkt 3.3 Noty Interpretacyjnej Nr 1 (NI 1), to jednak możliwe jest wykorzystanie cen z innych okresów pod warunkiem szczegółowego uzasadnienia. Warunek ten w przedmiotowej sprawie, zdaniem SKO, został spełniony. Ponadto SKO wskazało, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając powyższe działki, uwzględnił niekorzystne ich cechy i z uwagi na to, że w znacznej części obszaru występuje podwyższony poziom wód gruntowych wskutek nieprawidłowo działających rowów melioracyjnych do określenia wartości zastosował współczynnik korekcyjny. Załączona zaś opinia o stanie technicznym urządzenia melioracji szczegółowych w ocenie SKO nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Zdaniem SKO okoliczność ta nie ma wpływu na wartość nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po podziale, tym bardziej, że stan tych urządzeń w obu datach był zbliżony. Za nieuzasadnione SKO uznało także zarzuty odwołania – naruszenia przepisów postępowania. Powyższa decyzja SKO stała się przedmiotem skargi M.B. i L.W. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1. Błędy w ustaleniach faktycznych niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegające na przyjęciu, że: - nieruchomości położone w [...], są nieruchomościami podobnymi do działki nr [...] położonej w [...] pomimo znaczących dysproporcji w powierzchniach, oraz pomimo tego, że żadna z ww. działek uznanych za nieruchomości podobne do działki nr [...], nie jest położona w województwie, poza działką w [...], - nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania jak i przyjęta metodologia wyceny spełniają wymogi określone w u.g.n, - operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę do określenia opłaty adiacenckiej, - rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił w swym operacie dlaczego do porównania wykorzystał nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie przekraczającym dwa lata, od daty na którą określa się wartości nieruchomości, - rzeczoznawca majątkowy wyceniając działki uwzględnił niekorzystne ich cechy, podczas gdy współczynnik korekcyjny rzeczoznawca przyjął tylko przy wycenie działki nr [...], a również działki nr [...] położone są na terenach podmokłych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], - stan urządzeń melioracyjnych, a konkretnie to, że urządzenia te są sprawne, pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 98a u.g.n przez całkowicie bezkrytyczne przyjęcie za biegłym rzeczoznawcą majątkowym, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości niezabudowanej nr [...], która miała nastąpić w wyniku jej podziału, - art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 3 rozp. RM poprzez nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy, pomimo spoczywającego nań obowiązku przyczyn dla których ustalenie o wzroście wartości nieruchomości uznał za wiarygodne, zwłaszcza, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną i w żaden sposób nie da się przyjąć za rzeczoznawcą majątkowym, oraz racjonalnie wytłumaczyć, że wartość rynkowa tej działki może być ustalana przy zastosowaniu tych samych mierników i zasad co wartość rynkowa działki nr [...], a więc przed podziałem, - poprzez nie wyjaśnienie dlaczego w operacie szacunkowym do wyliczenia wartości działki nr [...] przed podziałem przyjęto 9 działek, gdzie żadna z nich nie jest położona w powiecie, a tylko jedna w województwie, czyli tam gdzie działka nr [...], a ponadto powierzchnie trzech działek przyjętych do porównania w sposób znaczący od powierzchni szacowanej działki nr [...], a nadto dlaczego rzeczoznawca posługiwał się danymi transakcjami sprzed trzech lat i nie wyjaśnił tego szczegółowo, choć nie powinien przyjmować do porównań transakcji sprzed więcej niż dwóch lat, - poprzez nie wyjaśnienie z jakich przyczyn, gdy przedmiotem szacunku są m.in. trzy działki na terenach podmokłych i zabagnionych, co do których brak jest zainteresowania ich kupnem, wzrost wartości wyniósł aż 148.800 zł. - poprzez nie wyjaśnienie dlaczego biegły rzeczoznawca przy wycenie działki nr [...] zastosował współczynnik korekcyjny z uwagi na podmokłość działki, a w stosunku do działek nr [...] współczynnika tego nie zastosował, choć działki te również są położone na terenach podmokłych, - całkowicie bezkrytyczne przyjęcie błędne za biegłym rzeczoznawcą, że zawsze mniejsza powierzchnia działek o przeznaczeniu pod zabudowę letniskową, powoduje wzrost ich wartości, bez jednoczesnego uwzględnienia, że dostęp do tych działek do mediów jest bardzo słaby, słaba jest komunikacyjność, trzy z nich położone są na terenach zabagnionych, gdzie woda stoi przez cały rok, a dodatkowo w przypadku działki nr [...] występuje na niej 4-metrowy uskok terenu, - pominiecie, że biegły wyceniając działki po podziale do porównań przyjął działki z których żadna nie jest położona na terenach podmokłych; 2) Naruszenie prawa procesowego: a) art. 7, 8, 11 w zw. z art. 75 i 77 k.p.a poprzez niedokładne rozpatrzenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie faktu słusznego interesu skarżących, przejawiającego się w tym, że organ nie rozpatrzył faktu, iż jedna z działek o nr [...] jest działką wydzieloną pod drogę wewnętrzną z działki nr [...] i zgodnie z art. 151 u.g.n najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku nie wynosi nawet 10% z kwoty 41.900 zł ustalonej przez rzeczoznawcę, tj. nie wynosi nawet kwoty 4.190 zł, nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że zostało spełnione kryterium podobieństwa, pomimo znaczących dysproporcji w powierzchniach nieruchomości, których dane zostały przyjęte do porównań (dotyczy działki nr [...]), b) art. 80 k.p.a poprzez niedokonanie oceny przeprowadzonego dowodu w postaci operatu szacunkowego, który powinien odnosić się tylko do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem obrotu i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przy pomocy operatu wyjaśnione, c) art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, lapidarne stwierdzenia odnoszące się weryfikacji i oceny operatu szacunkowego, zawierające się w stwierdzeniach typu: a) że biegły szczegółowo uzasadnił dlaczego przyjął do porównania transakcje z okresu dłuższego niż dwa lata od daty, na którą została określona wartość nieruchomości, choć de facto biegły tego w swojej decyzji w ogóle nie uzasadnił, b) że biegły przyjął współczynnik korekcyjny z uwagi na fakt położenia działek nr [...] na terenach podmokłych choć de facto biegły przyjął ów współczynnik korekcyjny jedynie w stosunku do działki nr [...]. Wskazując na przedstawione uchybienia skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi po ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że skarga nie zawiera nowych zarzutów ponad te, które zostały zgłoszone w odwołaniu od decyzji a które były przedmiotem rozpatrywania przez SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Działając w granicach tak zakreślonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W tym miejscu należy przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi wniknąć w całość sprawy i wziąć na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. wyrok o sygn. akt I OSK 2123/11, CBOSA nsa.gov.pl). Postępowanie przed organem odwoławczym nie może zatem polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów a nadto obowiązany jest odnieść się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów i wniosków odwołania. Pomięcie tego obowiązku prowadzi do zarzutu nie rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Nadto wskazać należy, że integralnym elementem każdej wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie - art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie SKO nie sprostało powyższym obowiązkom i nie rozpoznało całości sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przytoczyło treść przepisów u.g.n. rozp. RM oraz zapisy Noty Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Następnie opisało czynności autora operatu szacunkowego dokonującego wyceny nieruchomości, podzieliło jego stanowisko co zasadności wyceny działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną na podstawie § 36 ust. 3 rozp. RM, wskazało, że po zapoznaniu się z operatem szacunkowym uznało, że zarówno nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania, jak i przyjęta metodologia wyceny spełniają wymogi określone w u.g.n, rozp. RM i Nocie Interpretacyjnej. Uznało w związku z tym, że operat sporządzony w sprawie odpowiada prawu i może stanowić podstawę do określenia opłaty adiacenckiej. SKO odniosło się do zarzutu odwołania – naruszenia art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n, oraz zastosowania współczynników korekcyjnych z uwagi na niekorzystne cechy działek. Tymczasem skarżące uzasadniając zarzut odwołania - naruszenia art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n wskazały, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną i ich zdaniem nie da się przyjąć za rzeczoznawcą majątkowym, że wartość tej działki może być ustalana przy zastosowaniu tych samych zasad i mierników co wartość rynkowa działki nr [...], a więc przed podziałem. Podniosły przy tym, że autor operatu szacunkowego nawet nie wskazał, czy w badanym okresie odnotowano jakiekolwiek transakcje gruntami przeznaczonymi na cele komunikacji. Do tego stanowiska skarżących organ odwoławczy w ogólne się nie odniósł, gdy tymczasem jest to konieczne z uwagi na treść § 36 ust. 4 rozp. RM, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wydzielona lub zajęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rację mają także skarżące wskazując, że rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił (tak jak uznał to organ odwoławczy) dlaczego przyjął do porównania transakcje z okresu dłuższego niż dwa lata. Nadto SKO nie dokonało własnej oceny dokonanego przez biegłego wyboru zbioru nieruchomości do porównania. Skarżące podnosiły w odwołaniu, że autor operatu szacunkowego przy wycenie działki nr [...] zastosował współczynnik korekcyjny z uwagi na podmokłość działki, a w stosunku do działki nr [...] współczynnika tego nie zastosował, choć działki te również położone są na terenach podmokłych. Do tych kwestii także nie odniósł się organ odwoławczy. Wskazał jedynie, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając "powyższe" działki uwzględnił niekorzystne ich cechy. Reasumując stwierdzić należy, że brak wyjaśnienia powyższych okoliczności świadczy o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy odniesie się do wszystkich zarzutów skarżących i podejmie rozstrzygnięcie mając na uwadze powyższe uwagi Sądu. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U z 2013 r. poz. 460).