II SA/Go 660/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku M.M. odmówił mu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. M.M. złożył na formularzu RDZ-B7 wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. We wniosku, w stosownych rubrykach formularza, wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą jako mikroprzedsiębiorca, a jako przeważającą działalność wnioskujący podał kod PKD 4939Z. 2. Odmawiając uwzględnienia wniosku i przyznania zwolnienia organ powołał się na art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., zwany dalej ustawa COVID-19) oraz § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie wsparcia). Zdaniem organu podany we wniosku numer (kod) PKD, jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy dotyczący przeważającej działalności prowadzonej przez wnioskującego na dzień 31 marca 2021 r. nie jest zgodny z wpisem PKD podanym w systemie REGON, wobec czego wniosek nie został uwzględniony. 3. Od decyzji tej, zawierającej prawidłowe pouczenie, skarżący w terminie do wniesienia skargi złożył, za pośrednictwem organu odwołanie do sądu pracy, które organ potraktował jako skargę do sądu administracyjnego i przekazał ją tutejszemu sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W skardze podniesiono, że kod przeważającej działalności gospodarczej widniejący w systemie REGON i CEiDG (budowa dróg i mostów) nie jest podstawową działalnością gospodarczą wnioskującego (przeważającą działalność związana jest z transportem drogowym). Nadto celem wsparcia jest pomoc przedsiębiorcom poszkodowanym przez pandemię COVID-19, której skutki dotknęły istotnie skarżącego. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 6. Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 przekazano wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stąd do rozpoznania spraw właściwy jest ten sąd i trafnie środek zaskarżenia od decyzji wydanej w niniejszej sprawie, nazwany przez skarżącego błędnie "odwołaniem", został przekazany jako skarga do rozpatrzenia w trybie sądowoadministracyjnym przez tutejszy sąd. 7. Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez wnioskującego jednej z przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek za wskazany we wniosku okres a czyli rodzaju "przeważającej działalności" gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na dzień 31 marca 2021 r. Ustalając tę przesłankę organ, wskazując na powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego oparł się na figurującym w systemie REGON wnioskodawcy kodzie PKD jego "przeważającej" działalności gospodarczej, który nie uprawniał wnioskodawcy do zwolnienia z uwagi na to, że nie został wymieniony w podanych przepisach § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia w sprawie wsparcia. Zdaniem skarżącego stan ewidencyjny nie jest miarodajny, gdyż prowadzoną przez niego w przeważającym zakresie działalnością gospodarczą była inna działalność, niż formalnie widniejąca w systemie REGON jako podany tam kod PKD. Na tę okoliczność skarżący przedstawił faktury za wykonywane usługi transportowe. Na tym tle istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a to § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia w sprawie wsparcia, które przewidując stosowane zwolnienia za wskazane w nich okresy posługują się warunkiem określonym jako prowadzenie przez płatnika składek na dzień 31 marca 2021 r. "działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności", wskazanymi w tych przepisach kodami PKD. 8. Klasyfikacja, do której odnoszą się te przepisy i którą posługuje się organ jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). W załączniku do tej ustawy "Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności reguluje § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), w którego ust. 1 przewidziano, że "wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy", zaś w ust. 2 pkt 1, że "rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio [...] - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących". 9. Z kolei zwolnienie przewidziane art. 31zo ust. 10 ustawy COVID wraz innymi zwolnieniami przewidzianymi w tej ustawie i wydanych do niej aktów wykonawczych, w tym znajdujących zastosowanie w sprawie § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia w sprawie wsparcia, należą do pakietu regulacji prawnych nazywanych powszechnie "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. "Tarcza" ta ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy pomocowe mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Przewidziane w tym pakiecie rozwiązania pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Jak wskazuje się w rozporządzeniu w sprawie wsparcia przewidziane w nim zwolnienia mają na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. 10. W kontekście celów klasyfikacji PKD w porównaniu do celów i istoty systemu wsparcia nazywanego "Tarczą Antykryzysową" należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna może być użytecznie wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej weryfikowania. Kody PKD, którą posługują się organy mają zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze, gdyż przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w powoływanych wyżej przepisach musi być rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej. Praktykowany przez organ sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się do ustalania stanu faktycznego wyłącznie na podstawie formalnego zapisu - kodu "przeważającej działalności" skonstruowanego i wpisywanego do systemu statystycznego w innych celach i warunkach jest, w ocenie tutejszego sądu, nieprawidłowy. Może on bowiem w danych stanach faktycznych prowadzić do wypaczenia celów i funkcji wsparcia, w konsekwencji do nierównego, nieproporcjonalnego lub niesprawiedliwego dostępu do pomocy w ramach tej samej kategorii podmiotowej. Posługiwanie się przy ustalaniu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej tylko formalną klasyfikacją kodów PKD może nie tylko pozbawiać pomocy tych, do których rzeczywiście została ona skierowana i którzy najbardziej jej potrzebują, ale również prowadzić do nadużywania tej interwencji publicznej przez przyznawanie wsparcia tym przedsiębiorcom, którzy w systemie PKD mają wpisane kody objęte zwolnieniem, a w rzeczywistości prowadzą inną działalność, nie objętą zakresem wsparcia. 11. Rozwiązanie polegające na odesłaniu do kodów PKD nie może być zatem, jak przyjmuje organ, przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale jedynie środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne (zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu (spośród setek orzeczeń por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 614/20; WSA w Rzeszowie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 279/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 221/21 WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 347/21; WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 524/21; WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 290/21, CBOSA). Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych w art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.). 12. W sprawie takie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez skarżącego działalności nie zostało przeprowadzone, mimo że podnosił on i przedstawiał dowody mające na celu wykazanie twierdzonych okoliczności i obalenie domniemania wynikającego z wpisu do systemu REGON. Wyjaśnienie tej okoliczności czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego i jego konsekwencji prawnych jest niezbędne dla praworządnego zrealizowania celu i funkcji udzielanego wsparcia w tej sprawie. W konsekwencji uchybienie przez organ powinnościom wynikającym z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję. 13. W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek zwolnienia przez ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez niego przeważającej działalności gospodarczej we wskazanym w przepisach prawa materialnego okresie.