II SA/Go 661/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Nr 0007.244.2021 Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] listopada 2021 r. Rada Miejska w [...] podjęła, na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8, art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.) w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974 ze zm.), uchwałę Nr 0007.244.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż w § 7 zaskarżonej uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2021 r. Wejście w życie uchwały, przewidziano bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego i brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z uznaniem Sądu. Organ wyjaśnił, iż w powyższym zakresie zmianie uległa interpretacja przepisów dotyczących wymogu publikacji uchwał dotyczących diet i podróży służbowych radnych. Dodatkowo organ poinformował, że zaskarżona uchwała została uchylona i podjęto nową uchwałę z dnia [...] maja 2025 r. Nr 0007.107.2025 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych i sołtysów Gminy [...], w której przewidziano wymóg obowiązku opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył zarówno skarżący jak i organ. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w [...][...] listopada 2021 r. Nr 0007.244.2021 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...]. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w [...], którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania z prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23, CBOSA). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze, że objęta skargą uchwała została uchylona na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2025 r. Nr 0007.107.2025 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych i sołtysów Gminy [...], należy na wstępie wskazać na kwestię dopuszczalności poddania kontroli sądowadministracyjnej takiej uchwały. Mianowicie mimo takiego uchylenia uchwały i faktu, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje w dniu wydania wyroku, pozostaje to bez wpływu na poddanie przez Sąd zaskarżonej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej. Sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, wobec czego brak podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe wynika z tego, że odmienne są skutki uchylenia obowiązującej uchwały i utraty przez nią w ten sposób mocy obowiązującej, a odmienne są skutki stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Jeżeli uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego utratę mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Przy czym według Sądu nie jest konieczne w tym zakresie wykazywanie lub uprawdopodobnienie przez skarżącego Prokuratora, że zaskarżona uchwała będzie wpływała na sytuację prawną określonych podmiotów, gdyż wystarczy sama hipotetyczna możliwość w tym względzie. Biorąc zaś pod uwagę treść zaskarżonej uchwały zdaniem Sądu zachodzi potencjalna możliwość wpływu zaskarżonej uchwały na sytuację prawną do których była ona skierowana, co przemawia za dopuszczalnością objęcia zaskarżonej uchwały kontrolą tutejszego sądu z punktu widzenia zgodności z prawem. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w [...] ustaliła miesięczną zryczałtowaną dietę dla przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady (§ 1 ust. 1), dla radnych i przewodniczących stałych komisji (§ 1 ust. 2) oraz dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (§ 2). Zaś według § 7 uchwały uchwała wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2021 r. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. W myśl art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (ust. 6). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (ust. 7). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (ust. 8). Zgodnie zaś art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, CBOSA). Abstrakcyjność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] wyraża się w tym, iż diety mają charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję, przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Przy tym uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady czy przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Zauważyć należy, iż kwestie dotyczące radnych czy organów jednostek pomocniczych są materią ustrojową, statutową jednostki samorządu terytorialnego (art. 1, art. 2, art. 5 ust. 1-3, art. 11a, art. 15 oraz 35 ust. 1-3 u.s.g.), a więc sprawa określenia praw i obowiązków radnych czy też przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (art. 11a, art. 14, art. 36 ust. 1-3 u.s.g.), nie możne zostać unormowana aktem kierownictwa wewnętrznego. Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22, 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/2; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że sprawy dotyczące zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy wymagają unormowania w drodze przepisów powszechnie obowiązujących o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 18.07.2023 r., III OSK 2003/22, LEX nr 3595148.). W ocenie Sądu niewątpliwie więc zaskarżona uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W sprawie jest bezsporne, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej jako u.o.a.n.), o czym stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W niniejszej sprawie zatem, zgodnie z powyższymi przepisami, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego, będący warunkiem ich wejścia w życie, to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo - bez względu na treść aktu - skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości. Nieważność dotyczy wówczas całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r,., III OSK 1522/22, z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Niespełnienie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego wymagań formalnych w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 zaskarżonej uchwały stwierdzono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem 1 listopada 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Niespełnienie zaś w/w wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości