II SA/Go 662/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a i uchwały Rady Gminy Nr XIII/107/04 z [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Nr 46, poz. 816), ustalił dla A.D. opłatę adiacencką w wysokości 124.490 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A.D. i I.D.. Odwołujący się wskazali, że właścicielem działki nr [...] oraz powstałych z jej podziału są A.D. i I.D., stąd zdaniem odwołujących się należy opracować na nowo opinię rzeczoznawcy i wszcząć od nowa całą procedurę naliczania opłaty adiacenckiej. Wskazali, że rzeczoznawca powinien uwzględnić koszty podziału oraz poniesione nakłady na infrastrukturę i na przystosowanie powierzchni do wydzielania działek budowlanych. Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się bowiem wartość świadczeń wniesionych przez właściciela w gotówce lub w naturze na rzecz budowy infrastruktury. Jeżeli koszty są równe lub wyższe niż ustalona opłata adiacencka, wówczas odstępuje się od jej naliczania. Odwołujący się przedłożyli również zestawienie w/w kosztów i wnieśli o uznanie naliczenia opłaty adiacenckiej za bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 2 k.p.a oraz art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchyliło pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji pismem z [...] czerwca 2008 r. nr [...] zawiadomił A.D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Następnie pismem z [...] lutego 2009 r., stosownie do art. 10 k.p.a zawiadomił o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Po tej dacie organ jednak dalej prowadził postępowanie wyjaśniające. Na skutek wniesienia przez stronę zastrzeżeń do operatu organ I instancji przesłał wniesione zastrzeżenia rzeczoznawcy majątkowemu, który pismem z [...] kwietnia 2009 r. przedłożył swoje stanowisko w sprawie. Organ II instancji podkreślił, że w aktach sprawy brak jest jednak dowodu, że strona miała możliwość zapoznania się ze stanowiskiem rzeczoznawcy. Tym samym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w art. 10 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę na zgłaszany przez skarżących zarzut, że właścicielami działki nr [...] oraz powstałych z jej podziału są A.D. i I.D.. W aktach sprawy brak jest jednak odpisu księgi wieczystej, czy innego dokumentu który potwierdzałby komu przysługują prawa rzeczowe do dzielonej nieruchomości, a co za tym idzie, kto jest zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej. Tę okoliczność, zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien wyjaśnić i udokumentować, gdyż warunkuje ona prawidłowość ustalenia opłaty. Jeżeli bowiem okaże się, że właścicielami nieruchomości są A.D. i I.D., wówczas organ I instancji powinien wskazać, czy zobowiązani są oni do wniesienia opłaty solidarnie (w przypadku wspólności małżeńskiej), czy też w inny sposób. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał ponadto, iż sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy z którego wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, zawiera nieścisłości, które uniemożliwiają oparcie rozstrzygnięcia na tym dowodzie. Kolegium zwróciło uwagę, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego była wycenia nieruchomości a nie tylko jej części, czy też niektórych działek po podziale. Wynika to wprost z § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale, a ceny – na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Tymczasem rzeczoznawca na str. 4 operatu wskazał, że zakres wyceny nie obejmuje działki nr [...], gdyż pierwsza z nich pełni funkcję drogi, zaś druga pozostała jest działką o dużej powierzchni (1,3101 ha) bez decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium z akt sprawy nie wynika podstawa do wyłączenia powierzchni działek nr [...] z procedury wyceny. Wyłączenie powierzchni działki nr [...] mogłoby nastąpić wyłącznie w przypadku opisanym w art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, że działka [...] stanowi drogę publiczną. Z akt wynika natomiast, że jest to droga ale przeznaczona do obsługi dziełek powstałych w wyniku podziału, a nie droga publiczna (w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Z samej zaś decyzji zatwierdzającej podział z [...] stycznia 2008 r. wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1915 m2 pełnić będzie funkcję drogi wewnętrznej. Kolegium stwierdziło także, że brak było podstaw do pominięcia w wycenie działki nr [...] o powierzchni 13102 m2. Argument rzeczoznawcy, że działka ta pozostaje działką o dużej powierzchni bez decyzji o warunkach zabudowy jest nietrafiony i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę kosztów podziału oraz poniesionych nakładów na infrastrukturę i na przystosowanie powierzchni do wydzielenia działek budowlanych, Kolegium wskazało, że opłata adiacencka wynikająca z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zupełnie odmienny charakter niż opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej. Jedynym bowiem czynnikiem decydującym o wzroście wartości nieruchomości jest w tym przypadku sam podział nieruchomości, stąd przy zawartym w art. 98a ust. 1 odesłaniu do odpowiedniego stosowania m.in. art. 148 ustawy, brak jest odesłania do jego ust. 4, wskazującego na obowiązek pomniejszenia różnicy wartości o wartość nakładów poniesionych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi A.D., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie : 1. prawa materialnego – przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 148 ust. 4 tej ustawy, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, różnicy pomiędzy wartością nieruchomości po dokonaniu jej podziału, a wartością, jaką miała ona przed podziałem, nie pomniejsza się o wartość nakładów dokonanych przez właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości, na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, podnoszących wartość nieruchomości, 2. przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez brak jego zastosowania i brak umorzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, wszczętego przez Wójta Gminy i zamiast tego przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, mimo, że w sprawie nie było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu braku oczywistego wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego samoistnie tylko z jej podziału. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, 2. zasądzenie od przeciwnika zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W ocenie sądu, analizowana pod tym kątem skarga A.D. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący złożył skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie skorzystało z uprawnienia, jakie dawał mu art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji wymaga bowiem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem sądu już samo naruszenie zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a, poprzez niezapoznanie skarżącego z pismem autora operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2009 r. a zwłaszcza brak ustaleń komu przysługują prawa rzeczowe do dzielonej nieruchomości i w związku z tym kto zobowiązany jest do wniesienia opłaty, powinno, jak zasadnie wskazał organ II instancji, skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika w istocie, że organ I instancji ustalając opłatę adiacencką uznał, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń, że właścicielem dzielonej nieruchomości jest wyłącznie skarżący. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie tego, komu faktycznie przysługują prawa rzeczowe do dzielonej nieruchomości, umożliwi należyte określenie kręgu adresatów decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Brak takiego wyjaśnienia czyni zasadnym podniesione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Oczywiście, jeśli zostałoby potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, że także i I.D. przysługuje status strony, to należy przeprowadzić postępowanie w sposób gwarantujący jej prawa zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Konieczności uchylenia decyzji organu I instancji z powyższych powodów skarżący nie kwestionuje. Podnosi, że w sprawie zachodzą jednak inne okoliczności i inne naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, które nie pozwalają zaaprobować w pełni stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuty skargi dotyczą naruszenia art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomości oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, należy uwzględnić wysokość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd nie podziela tego stanowiska i przyznaje w tym zakresie rację organowi odwoławczemu. Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości jest bowiem jednoznaczny. Stanowi on, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości odpowiednie zastosowanie ma art. 148 ust. 1-3 ustawy. Brak jest w tym przepisie odesłania do ust. 4 art. 148, wskazującego na obowiązek pomniejszenia różnicy wartości o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości, na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zarzut naruszenia art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami okazał się zatem niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie. Kolegium słusznie wytknęło bowiem organowi nieścisłości operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nie istniały żadne podstawy do wyłączenia z procedury wyceny, działki nr [...]. Zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną lecz drogą wewnętrzną, przeznaczoną do obsługi dziełek powstałych z podziału nieruchomości nr [...]. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, iż nie było podstaw do nieuwzględnienia przy wycenie wartości tej działki. Również to, że działka nr [...] jest działką o dużej powierzchni bez decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi podstawy do pominięcia jej przy wycenie. Przepis § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nakłada na rzeczoznawcę majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, obowiązek wyceny nieruchomości a nie tylko niektórych działek po podziale. Ponieważ z procedury wyceny wyłączono powierzchnię dziełek nr [...], to za przedwczesny uznać należało zarzut skargi oparty na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, sprowadzający się w istocie do twierdzenia, że nie nastąpił oczywisty wzrost wartości nieruchomości. Błędy operatu szacunkowego, zasadnie wytknięte przez organ II instancji, nie oznaczają tego, że prowadzone w sprawie postępowanie było bezprzedmiotowe. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania I instancji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.