II SA/Go 662/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XI/105/11 w sprawie ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia [...] grudnia 2011 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, dalej jako u.s.g.) podjęła uchwałę Nr XI/105/11 w sprawie ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. Pismem z [...] października 2025 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości, zarzucając jej w szczególności istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę organ wniósł o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z uznaniem Sądu oraz podał, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie były one w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowane jako akty prawa miejscowego. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała została uchylona na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2025 r., Nr 0007.140.2025 w sprawie ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, natomiast powyższe kwestie zostały uregulowane w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2025 r., Nr 0007.107.2025, która kompleksowo określa zasady ustalania diet radnych i sołtysów Gminy [...] oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego Prokuratora, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W judykaturze przyjmuje się, że charakter aktu prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki NSA: z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, CBOSA). Abstrakcyjność zaskarżonej uchwały wyraża się w tym, że zwrot kosztów podróży służbowych ma charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży w określonej wysokości. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22, 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/2; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, CBOSA). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 6 tej uchwały stanowi, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n., do którego odsyła art. 42 u.s.g. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n). Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., III OSK 1522/22, z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi. Resumując brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, niewątpliwie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie zaś powyższego wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 u.s.g. w zw. z art. 42 u.s.g i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Końcowo, odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 (OTK 1994/2/44). Ponadto w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7) Trybunał podkreślił, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, ani też nie może automatycznie przesądzać o niezasadności skargi (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, CBOSA). Na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.