II SA/Go 664/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz [...] (dalej: organ pierwszej instancji), decyzją z [...] lutego 2019 r., nr 97, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.) oraz art. 1 ust. 2, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8, 9, i 11b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), ustalił dla J.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną, położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M.Ł., wskazując, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją pracownicy Urzędu Miejskiego w [...] prowadzący sprawę dopuścili się licznych nieprawidłowości i naruszeń K.p.a., w tym m.in. mimo wiedzy o wniesieniu zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB), co oznacza że zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte przez inny organ, wydano decyzję w sprawie. Odwołująca się wskazała ponadto, że jako strona postępowania nie była informowana o czynnościach prowadzonych w sprawie, przez co nie mogła uczestniczyć np. w wizji w terenie a także nie została powiadomiona i wezwana do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego całego materiału dowodowego przez wydaniem decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy), decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonana – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dale: rozp.MI) – analiza urbanistyczno-architektoniczna, wykazała, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi, rolniczymi i gospodarczymi. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 14 u.p.z.p. jest zapewniony przez istniejący dojazd do działki z publicznej drogi powiatowej (dz. Nr [...]). Dalej SKO wskazało, że teren posiada właściwe uzbrojenie. W sąsiadującej z terenem inwestycji drodze znajduje się sieć energetyczna eNN, kanalizacja sanitrana k200, wodociagowa w160, w110, w100, w80, sieć telekomunikacyjna. Budynki są podłączone do ww. sieci. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Projekt decyzji jest zgodny z przepisami odrębnymi. Zatem, skoro żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania decyzji pozytywnej. Odnosząc się do zarzutów odwołującej SKO wskazało, że są one nieuzasadnione. Potwierdzają to załączone dokumenty służb budowlanych w zakresie stwierdzeń o naruszeniu przepisów prawa planowania przestrzennego i prawa budowlanego przez inwestora. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ze względu na zarzut uniemożliwienia stronie zapoznania się z dokumentacją sprawy przez organ pierwszej instancji, zawiadomiło stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy w SKO. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Powyższa decyzja SKO stała się przedmiotem skargi M.Ł. (dalej: skarżąca), złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że SKO nie podjęło żadnych czynności wyjaśniających, a jedynie ograniczyło się do zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z całością materiałów zgromadzonych w sprawie. Skarżąca wskazała, że w ogóle nie była informowana przez organ pierwszej instancji o czynnościach w sprawie. Nie mogła zatem w nich uczestniczyć oraz zadawać pytań, składać wyjaśnień i wniosków. Zdaniem skarżącej kluczowe w niniejszej sprawie znaczenie ma jednak fakt, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy wydali swoje decyzje nie czekając na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez PINB, w którym istotne jest że inwestor J.K. dokonał zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną, nie posiadając decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, WSA nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z uwagi na złożenie przez inwestora J.K. wniosku o ustalenie warunków zabudowy w dniu 18 października 2018 r., miały w sprawie zastosowanie przepisy u.p.z.p. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodował, że w celu ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji konieczne było wydanie decyzji. Takiej decyzji wymagają bowiem przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w tym również polegające na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W sprawie poddanej kontroli WSA zostały łącznie spełnione warunki o jakich mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wykazała to analiza przeprowadzona w trybie przepisów rozp. MI, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji i integralną jej część. Wszystkie wymogi wynikające z przytoczonych przepisów zostały w sprawie spełnione, co stwierdził organ odwoławczy i co potwierdza kontrola dokonana przez WSA. Należy zauważyć, że skarżąca zarzucając, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, nie wskazała jakie konkretnie okoliczności nie zostały wykazane. Takie sformułowanie przytoczonych zarzutów uniemożliwia WSA szczegółowe odniesienie się do nich. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w kontekście naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 K.p.a., wskazać należy, że organ ten zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie (zawiadomienie o wszczęciu doręczono skarżącej w dniu 24 listopada 2018 r.) lecz nie zawiadomił o zakończeniu postępowania a co za tym idzie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. O takiej możliwości poinformowało dopiero SKO (pismem z [...] kwietnia 2019 r.). SKO w powyższym piśmie pouczyło skarżącą m.in. o treści art. 10 K.p.a., jak również o prawie do zgłaszania uwag i wniosków co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Skarżąca otrzymała przedmiotowe pismo w dniu 12 czerwca 2019 r. i w zakreślonym terminie nie wniosła żadnego pisma procesowego, a dopiero pismem z [...] sierpnia 2019 r. zwróciła się do SKO o przesłanie kopii akt sprawy. Błąd organu pierwszej instancji polegający na naruszeniu art. 10 K.p.a., został zatem naprawiony przez organ odwoławczy. Podkreślić również należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca nie wyjaśniła, jakiej to konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, na skutek uchybienia przez organ pierwszej instancji zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Natomiast okoliczność, że do zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego mogło dojść samowolnie (o czym – zdaniem skarżącej - może przesądzić dopiero toczące się postępowanie nadzorcze prowadzone przez PINB), nie pozbawia inwestora możliwości uzyskania warunków zabudowy. Możliwość uzyskania warunków zabudowy odnośnie już dokonanych samowolnie zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika bowiem wprost z art 71a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uzyskania warunków zabudowy, o czym była mowa wyżej, w związku z czym inwestor miał prawo o takie warunki zabudowy wystąpić, a organy administracji w sytuacji stwierdzenia, że wniosek spełniał wszystkie ustawowe wymogi, a zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy jest zgodne z przepisami odrębnymi, miały wynikający z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek taki wniosek uwzględnić. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, WSA orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.