II SA/Go 665/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi E.M. i S.M. na pismo Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia wpisu z rejestru ewidencji gruntów i budynków postanawia: odrzucić skargę. 13 kwietnia 2017 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek E. i S.M. o usunięcie z ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], oznaczenia użytku gruntowego: "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" wpisanego w okresie od [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r. Uzasadniając wniosek wnioskodawcy wskazali, że powyższy wpis został dokonany [...] października 2016 r. nieprawidłowo, gdyż w obszar ten nie został wyłączony z produkcji rolnej a oznaczenie użytku "Bp" czyli zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy stosownie do zasad zaliczania gruntów do tego rodzaju użytków (L.p. 15 tabeli Załącznika nr 6 do rozporządzenia egib) stanowiących przede wszystkim, że zalicza się do nich grunty "na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych" – wynika, że regulacja ta nie może obejmować zabudowy zagrodowej, która to zabudowa, z jej natury, jest prowadzona na gruntach rolnych, bez ich wyłączenia z produkcji rolnej. Innymi słowy oznaczenie "Bp" ma zastosowanie na obszarach innego typu zabudowy niż zabudowa zagrodowa i dotyczy terenów zurbanizowanych a nie terenów gruntów rolnych. Powyższe okoliczności były również podstawą zmiany powyższego oznaczenia dokonanego [...] marca 2017 r. Wnioskodawcy wskazali ponadto, że co prawda nie istnieje możliwość dokonywania wpisów w ewidencji z mocą wsteczną jednakże istnieje możliwość usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku gdyż w przeciwnym wypadku jednostka może zostać obciążona obowiązkiem podatkowym nie mającym podstaw w rzeczywistym charakterze nieruchomości ale opierającym się na zapisie w ewidencji – decydującym określeniu zobowiązania podatkowego stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520, dalej: P.g.k). Za przyjęciem powyższej możliwości usunięcia wpisu obciążonego wadą od początku przemawia zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP (por. uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z 5 maja 2016 r., sygn.. akt III SA/Gd 703/15). Podsumowując wnioskodawcy stwierdzili, że skoro oznaczenie użytku gruntowego: "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" wpisane w okresie od [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r. było obciążone wadą od początku, to żądanie powinno zostać uwzględnione w całości. Odpowiadając na ww. wniosek Starosta pismem z [...] maja 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zmiana dotycząca użytku działki nr [...] dokonana została na podstawie wniosku z [...] sierpnia 2016 r., złożonego przez właściciela działki S.M., zgodnie z dołączonym wykazem zmian danych ewidencyjnych, który stanowił integralną część operatu technicznego, zarejestrowanego pod numerem ewidencyjnym [...], przyjętego wcześniej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonego przez geodetę uprawnionego posiadającego stosowny zakres uprawnień do wykonywania ww. prac geodezyjnych. Przed przyjęciem do zasobu ww. operat podlegał weryfikacji, w wyniku której nie stwierdzono błędów, przedmiotowy operat uzyskał pozytywny wynik weryfikacji. Zmianę w bazie danych egib wprowadzono niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych dokumentów. Zgodnie z art. 24 pkt 2b ppkt h P.g.k. aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej. [...] marca 2017 r. dokonano ponownej aktualizacji ww. działki na wniosek S.M. zgodnie z załączonym wykazem zmian danych ewidencyjnych, użytek Bp został zmieniony na B-RIVb. Zgodnie z § 50 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane ewidencyjne, które utraciły swoją aktualność, podlegają archiwizacji. 30 maja 2017 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego wezwanie E. i S.M. do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na to wezwanie Starosta poinformował wnioskodawców, iż sprawa została wyjaśniona pismem z [...] maja 2017 r. nr [...]. Pismo Starosty z [...] maja 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi E. i S.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej "czynności" skarżący zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k., - prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powołane zarzuty, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zobowiązanie Starosty do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie usunięcia z ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...] oznaczenia użytku gruntowego: "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" wpisanego w okresie od [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację przedstawioną we wniosku który do organu wpłynął 13 kwietnia 2017 r. Wskazali ponadto, że art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.k. uzasadnia twierdzenie, iż odmowa uwzględnienia żądania strony skarżącej powinna zostać sformułowana jako decyzja. Z uwagi jednak, że Starosta pismem z [...] maja 2017 r. rozstrzygnął o żądaniu skarżących bez wskazania podstawy prawnej, to z uwagi na możliwość uchybienia terminu do zaskarżenia czynności materialno-technicznej strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania wskazując naruszenia przepisów wymienionych na wstępie, skarżący wnieśli jak w petitum. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Tylko pozytywne dokonanie oceny dopuszczalności skargi uzasadnia przystąpienie przez Sąd do jej merytorycznego rozpoznania. Za dopuszczalną uznać można zaś tylko skargę, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi E. i S.M. jest pismo Starosty z [...] maja 2017 r., nr [...], informujące skarżących o sposobie załatwienia ich wniosków z [...] sierpnia 2016 r. oraz z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zgłoszenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków nastąpiła – jak poinformował organ – w drodze czynności materialno-technicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej /art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., (w tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżących, iż odmowa uwzględnienia ich żądania powinna zostać sformułowana jako decyzja)/, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było zatem to, czy zaskarżone pismo Starosty mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zaskarżone pismo Starosty z [...] maja 2017 r. nr [...] nie posiada tej ostatniej cechy, ponieważ brak jest bezpośredniego związku między treścią pisma organu a sferą praw i obowiązków skarżących. W zaskarżonym piśmie organ jedynie udzielił skarżącym informacji o sposobie załatwienia ich wniosków z [...] sierpnia 2016r. oraz z [...] lutego 2017r. w przedmiocie zgłoszenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków, natomiast nie rozstrzyga ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach stron prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Nie konkretyzuje ono uprawnień imiennie określonego podmiotu, zatem nie ma charakteru aktu indywidualnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podsumowując, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw by przyjąć, że zaskarżony akt podlega kontroli sądowoadministarcyjnej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.