II SA/Go 666/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek /spr./ Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej powoływanej jako: Kpa), Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku Z.S. z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił mu wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy [...]. Powołując się na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r., Nr 80 poz. 903 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ wskazał, iż lokal mieszkalny nr 1 nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Nie stanowi on mianowicie wydzielonego trwałymi ścianami w obrębie budynku zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie, Z.S. wywodził, iż wszystkie ściany okalające wydzielony lokal są ścianami trwałymi (murowanymi), a niewydanie przez organ zaświadczenia, jedynie w oparciu o "domniemane informacje" jest nieuzasadnione. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr 1. Rozpoznając zażalenie Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba, lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Nadto w skład samodzielnego lokalu mogą też wchodzić jako części składowe, pomieszczenia przynależne, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż (art. 2 ust. 4). Wskazał , iż starosta przed wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu dokonuje oceny czy dany lokal spełnia wymóg samodzielności, w oparciu o dokumentację, o której mowa w art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali. Wojewoda wyjaśnił również, iż w aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się szkic i opis lokalu mieszkalnego nr 1 przedstawiający rzut piętra oraz pomieszczeń przynależnych, z którego wynika, iż lokal ten składa się z dwóch pokoi oraz łazienki. Do kuchni natomiast wchodzi się przez osobne wejście, bezpośrednio ze wspólnego korytarza, z której prowadzą drzwi do drugiej łazienki. Autor szkicu określił kuchnię i połączoną z nią łazienkę jako pomieszczenie przynależne. Pomieszczenia te nie są połączone otworem drzwiowym z pomieszczeniami wchodzącymi w skład lokalu mieszkalnego nr 1. Podkreślając, iż jest to stanowisko ugruntowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, organ odwoławczy wskazał, że pomieszczenia pomocnicze mają ułatwiać bądź wręcz umożliwiać stały pobyt ludzi w pomieszczeniach mieszkalnych. Brak jest zdaniem organu podstaw by uznać, że pomieszczenia pomocnicze mogą znajdować się poza obrębem lokalu. Bowiem ustawodawca jedynie wobec pomieszczeń przynależnych zastrzegł możliwość posadowienia ich poza obrębem lokalu. Organ odwoławczy powołując się na powszechny charakter tego poglądu w orzecznictwie sądów oraz w piśmiennictwie, podkreślił, że lokale pomocnicze winny znajdować się w obrębie samodzielnego lokalu i być z nim połączone. Nie można uznać lokalu za samodzielny w sytuacji, gdy do korzystania z pomieszczeń pomocniczych konieczne jest bezpośrednie korzystanie z części wspólnych budynku. Wreszcie organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie kuchnia stanowiąca pomieszczenie pomocnicze posiada osobne wejście i nie jest połączona z lokalem nr 1 otworem drzwiowym, a korzystanie z niej wymaga przejścia przez wspólną klatkę schodową. Mając na uwadze wskazane okoliczności faktyczne, organ wskazał, iż nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego aktu. W skardze do Sądu Z.S. zakwestionował przede wszystkim przyjętą przez organ odwoławczy wykładnię przepisu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali. Skarżący podkreślił, że wprawdzie organ powołuje się na fakt, iż przedstawiony przez niego pogląd, jest dominującym w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednakże nie powołuje w tym zakresie żadnego orzeczenia. W ocenie strony, z przepisu art. 2 ust 4 ustawy wynika, że do lokalu mogą przynależeć, jako części składowe, pomieszczenia (...), a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej pomieszczeniami przynależnymi. Oznacza to, że mogą to także być inne pomieszczenia, na co wskazuje posłużenie się w tym przepisie zwrotem " a w szczególności". W niniejszej sprawie pomieszczeniami przynależnymi są kuchnia i łazienka. W ocenie strony nie ma znaczenia, z punktu widzenia ustawy, że wchodzi się do nich z korytarza stanowiącego część wspólną. Rozumowanie organów obu instancji prowadzi natomiast do tego, że piwnica, strych czy komórka jako niepołączone z lokalem mieszkalnym nie mogą być uznane za pomieszczenia przynależne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, iż pomieszczenia pomocnicze, w przeciwieństwie do pomieszczeń przynależnych, winny znajdować się w obrębie samodzielnego lokalu i być z nim połączone. Nie można uznać lokalu za samodzielny w sytuacji, gdy do korzystania z pomieszczeń pomocniczych konieczne jest bezpośrednie korzystanie z części wspólnych budynku. Zgodził się ze skarżącym, że stwierdzenie "w szczególności" oznacza przykładowy katalog pomieszczeń, które mogą stanowić części składowe lokalu samodzielnego i znajdować się poza jego obrębem. Podnosił jednakże, że katalog ten dotyczy pomieszczeń przynależnych, a takim pomieszczeniem nie jest kuchnia stanowiąc pomieszczenie pomocnicze izby lub zespołu izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi i zaspakajających ich potrzeby mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż w niej przytoczone. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej jako: ppsa ), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co obliguje do stwierdzenia jego nieważności bez względu na kwestię oceny trafności merytorycznego rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji dotyczyło wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego ( art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm. powoływanej jako: ustawa ). Zgodnie z brzmieniem art. 127 § 1 Kpa od decyzji (także postanowienia - art. 144 Kpa ) wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie ( zażalenie - w przypadku postanowienia ) tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania ( zażalenia ) jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności, wprowadzająca uprawnienie strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej wyznaczonej wnioskiem strony, poza ogólnym postępowaniem administracyjnym obowiązuje również w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia, jako postępowaniu opartym na przepisach Kpa. Przepisy działu VII Kpa noszącego tytuł "wydawanie zaświadczeń" regulują wyłącznie tryb wszczęcia postępowania, termin wydania zaświadczenia, dopuszczenie możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Natomiast brak jest w tym dziale szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Niewątpliwie nie oznacza jednak, iż powyższa materia proceduralna została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do problematyki zaświadczeń powszechnie się przyjmuje, iż w zakresie nieuregulowanym w dziale VII, do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i art. 125 kpa, natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepis art. 141 i nast. kpa ( por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt l SA 1321/96; postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009/1/5). Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. nr 142 poz. 1592 ze zm. - dalej jako "usp"), Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. W przypadku miast funkcjonujących na prawach powiatu, jakim niewątpliwie jest miasto, prezydent miasta jest organem wykonawczym miasta, reprezentuje je na zewnątrz, jest pracownikiem urzędu miasta, a także sprawuje funkcję starosty ( art. 92 usp ). Przepisy ustawy o własności lokali wskazują jedynie, że właściwym organem do wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu jest starosta. Brak jest natomiast w nich wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 Kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Także ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 ze zm. ) wskazuje samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy). Przyznanie kolegium charakteru organu wyższego stopnia względem starosty w sprawach wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, opiera się na wyznaczeniu właściwości instancyjnej organu za pomocą reguł ogólnych. Reguły te nie podlegały wyłączeniu, skoro brak jest "przepisów szczególnych", które odmiennie określałyby kwestię właściwości organu wyższego stopnia. Stanowisko takie potwierdzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie l OPS 2/09. W uchwale tej NSA wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80 , poz. 903 ze zm.) jest samorządowe kolegium odwoławcze. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził również , iż za regulacje prawne wyłączające możliwość wyznaczenia samorządowego kolegium odwoławczego jako właściwego w rozpatrywanej sprawie nie mogły być w szczególności uznane przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), które określają wojewodę organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa (art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy), jak i przepisy prawa budowlanego. Tak sformułowane kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa, mając na uwadze art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nie czynią z wojewody organu wyższego stopnia w stosunku do organu samorządu terytorialnego, w tym wypadku starosty, w rozpatrywanej sprawie. Przyjęte stanowisko oparte jest również na twierdzeniu, że zaprezentowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd upatrujący właściwość wojewody, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, pozbawiony jest jakiegokolwiek normatywnego uzasadnienia. W ustawie - Prawo budowlane, w szczególności w jej rozdziale 8, nie można odnaleźć regulacji prawnej stanowiącej podstawę wyznaczenia wojewody jako organu właściwego instancyjnie w sprawie (odmowy) wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Stosownie bowiem do art. 82 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, do właściwości organów administracji architektoniczne - budowlanej należą sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Zdaniem NSA trudno dostrzec, by na określenie właściwości instancyjnej wojewody w oparciu o zasady wynikające z ustawy - Prawo budowlane mógł również wpływać, wynikający z art. 2 ust. 6 ustawy o własności lokali, warunek dokonania zaznaczeń lokali na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku lub na wyrysie z operatu ewidencyjnego "zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego". W kontekście powyższego argumentu, zgodzić się należy bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w postanowieniu z dnia 23 maja 2007 r. sygn. II ÓW 12/07, że przytoczone obowiązki posługiwania się dokumentacją techniczną budynku nałożone zostały na podmioty ustanawiające odrębną własność lokalu na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, nie są natomiast adresowane do organu wydającego żądane zaświadczenie. Sąd ten zwrócił również uwagę na to, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, które przemawiałyby za tym, iż właściwość samorządowego kolegium odwoławczego w analizowanym zakresie mogłaby zostać zakwestionowana poprzez zastosowanie wykładni historycznej przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. Powyższa konkluzja nie wynika przy tym z przypisywanego wykładni historycznej ograniczonego znaczenia. Nieskuteczność odwołania się do brzmienia przepisu art. 2 ust. 3 cyt. ustawy w momencie jego uchwalenia wiązać należy w rozpoznawanej sprawie raczej z tym, że motywy, którymi kierował się ustawodawca nowelizując ustawę o własności lokali, każą przyjąć, że modyfikacja art. 2 ust. 3 ustawy była zamierzoną zmianą, która miała celowo doprowadzić do zmiany właściwości organów administracji upoważnionych do (odmowy) wydania zaświadczeń o samodzielności lokali ( vide; uzasadnienie powołanej uchwały ). Uchwała z dnia 27 lipca 2009 r. usuwa dotychczasową rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, która była przyczyną wystąpienia rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie taką rozbieżność dotychczas wywołało. W rozpatrywanej sprawie zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydenta Miasta ( pełniącego funkcję starosty ) wniesione zostało przez skarżącego, zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu, do Wojewody i przez organ ten rozpoznane. Wobec powyższych uwag, nie może już budzić wątpliwości jest, iż organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 219 kpa) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewoda zatem - nie będąc organem rzeczowo właściwym - wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisu art. 17 pkt 1 Kpa, a więc z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi kwalifikowaną wadę orzeczenia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, skutkującą jego nieważnością. Stosownie do treści wskazanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji. Konsekwencją orzeczenia sądu będzie konieczność przekazania przez Wojewodę zażalenia skarżącego na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] organowi właściwemu i obowiązek rozpoznania go przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako właściwe w sprawie. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał ze względu na fakt, iż skarżący pouczony na rozprawie o prawie zgłoszenia wniosku o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów wniosku takiego nie zgłosił w tym przedmiocie.