II SA/Go 668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska /spr./ Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] wydaną z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54, art. 55 i art. 57 w związku z art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn.zm.), po rozpoznaniu wniosku J.J., udzielono mu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku letniskowego położonego na działce o nr ewid. [...]. Organ wskazał jednocześnie, iż decyzją nr [...] z [...] lutego 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany powykonawczy dotyczący przedmiotowej inwestycji. Dane techniczne budynku letniskowego po rozbudowie: pow. zabudowy 58,90 m2, pow. użytkowa 50,95 m2, kubatura 174,15 m3. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący przebieg postępowania w sprawie. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Do organu wpłynął wcześniej wniosek A.W. o sprawdzenie legalności robót budowlanych, polegających na rozbudowie domku letniskowego położonego w sąsiedztwie jej działki. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził wystąpienie samowoli budowlanej. Po przedłożeniu przez inwestora odpowiednich dokumentów wszczęte zostało postępowanie legalizacyjne, zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. zatwierdzającą projekt budowlany dotyczący rozbudowy budynku letniskowego położonego na działce nr ewid. [...]. W decyzji poinformowano inwestora, iż zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W konsekwencji tej decyzji J.J. zgłosił wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r. udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części. Decyzję tą organ dostarczył do wiadomości A.W. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. A.W. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "skarga", uzupełniona następnie pismami z [...] kwietnia 2009 r. Skargę organ odwoławczy zgodnie z oświadczeniem skarżącej rozpoznał jako odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] marca 2009 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2009r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 nr 98 póz. 1071) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powołując się na art. 127 § 1 Kpa w związku z art. 28 Kpa i art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006 Nr 156 póz. 1118) organ drugiej instancji podniósł, iż odwołanie A.W. nie może być rozpoznane merytorycznie gdyż nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Organ stwierdził, iż zgodnie z powołanymi przepisami stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie może być tylko inwestor. A.W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi błędną i dowolną wykładnię przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 Nr 98 póz. 1071), w szczególności art. 28 w związku z art. 127 oraz art. 138 § 1 pkt 3. W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg postępowania organu nadzoru budowlanego od dnia [...] lutego 2008 r. - tj. złożenia przez nią wniosku do PINB o sprawdzenie legalności prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie spornego budynku letniskowego Skarżąca w szczególności kwestionowała ustalenia PINB prowadzone bez jej udziału co do zgodności dokonanej przez inwestora rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca wskazała, iż decyzja z [...] lutego 2009 r. nr [...] PINB zatwierdził projekt budowlany dotyczący przedmiotowej budowy, a decyzja ta nie została jej doręczona. Doręczono jej dopiero pozwolenie na użytkowanie - decyzje nr [...]. W konsekwencji strona z powołaniem się na treść art. 28 K.p.a. i 127 § 1 K.p.a. zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nie jest stroną postępowania administracyjnego toczącego się wobec rozbudowy domku letniskowego przez J.J.. A.W. podkreśliła, iż jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu w wyniku którego zapadła decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości z naruszeniem jej praw. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." W rozpatrywanej sprawie istota sporu odnosi się do oceny prawidłowości ustaleń organu drugiej instancji w przedmiocie posiadania przez skarżącą legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] o udzieleniu J.J. pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku letniskowego na działce nr ewid. [...], wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Przy czym poza sporem pozostaje kwestia, że inwestorem jest J.J. a skarżąca jest właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej (działka ewid. nr [...]) z nieruchomością, wobec której prowadzone było postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej a następnie wydano pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przepisie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn.zm.) ustawodawca zawarł przepis szczególny wobec powyższej normy ogólnej, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ten zabieg legislacyjny miał na celu ograniczenie kręgu stron postępowania stanowiącego w istocie zakończenie wcześniejszego procesu inwestycyjnego i dotyczącego skontrolowania przez właściwy organ, czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę lub zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego (decyzją właściwego organu). Organ wydający pozwolenie na użytkowanie tj. organ nadzoru budowlanego nie bada prawidłowości projektu i ewentualnych jego wad, bo to nie leży w jego kompetencji, ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z projektem i czy nadaje się do użytkowania. Oznacza to, iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego był wyłącznie inwestor – J.J.. W konsekwencji tylko jemu przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w tym przedmiocie (art.127 § 1 K.p.a.). Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji wniesie podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy po ustaleniu okoliczności sprawy umarza postępowanie odwoławcze, które może skutecznie zainicjować tylko strona postępowania. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, została zatem wydana zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami. Odmienną kwestią pozostaje rozważenie czy skarżąca A.W., z naruszeniem przepisu art. 28 K.p.a. nie została bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu legalizacyjnym zainicjowanym jej wnioskiem do organu. Jeżeli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy budynku letniskowego położonego na działce ewid. nr [...] skarżąca miała interes prawny opierający się na normie prawa materialnego (np. przepisy w zakresie warunków technicznych obiektu budowlanego, w tym odległości od nieruchomości sąsiednich), to winna mieć możliwość pełnej obrony swego interesu w tym postępowaniu na wszystkich jego etapach. Analiza akt sprawy nie umożliwia jednoznacznej oceny czy skarżąca posiadała taki interes prawny, jednakże jej twierdzenia uzasadniają takie przypuszczenie, które winno zostać zweryfikowane przez właściwe w sprawie organy. Z przedłożonych sądowi w niniejszym postępowaniu akt sprawy wynika bowiem, iż A.W. nie miała zapewnionej możliwości czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., w szczególności z treści decyzji wynika iż doręczono ją jedynie J.J. (2 marca 2009 r.).Decyzja ta stała się zatem ostateczna od dnia 17 marca 2009 r. Z pisma A.W. z dnia [...] marca 2009 r. zatytułowanego jako "skarga" na decyzję nr [...] oraz pism uzupełniających z [...] kwietnia 2009 r. wynika, iż dopiero z treści uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] marca 2009 r. dowiedziała się o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzeniu projektu budowlanego w sprawie kwestionowanej przez nią rozbudowy budynku letniskowego na działce nr [...] z naruszeniem jej praw podmiotowych (jako właściciela sąsiedniej działki nr [...]). W konsekwencji w ocenie sądu, pomimo oświadczenia strony, iż skargę z dnia [...] marca 2005 r. organ winien rozpoznać jako odwołanie od doręczonej skarżącej decyzji PINB z dnia [...] marca 2009 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, wobec treści zgłaszanych w tych pismach zarzutów, mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 K.p.a.) oraz przepisy art. 235 § 1 K.p.a., należało również skargę z dnia [...] marca 2005 r. potraktować jako odrębne żądanie A.W. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., związane z brakiem możliwości udziału w tym postępowaniu w charakterze strony bez jej winy. W doktrynie oraz orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości fakt, iż organ administracji publicznej do którego obywatel skieruje skargę winien przede wszystkim kierować się jej treścią, a nie oznaczeniem charakteru pisma. Zgodnie z przepisem art. 235 Kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzania nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Z akt sprawy nie wynika, czy właściwy organ prowadzi obecnie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji we wskazanej wyżej sprawie (w trybie przepisów art. 145 i nast. K.p.a.). Jeżeli właściwy organ dotąd nie rozpoznał żądania skarżącej w tym zakresie może ona skierować do organu pismo uzupełniające swą pierwotną skargę (w zakresie doprecyzowania żądania wzruszenia jako dotkniętej wadami decyzji PINB nr [...]) oraz ewentualnie skorzystać ze środków służących w wypadku niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Oznacza to, iż niezależnie od treści zaskarżonej decyzji nie jest wykluczone, iż na dalszym etapie postępowań w sprawach administracyjnych, które dla skarżącej jawią się jako jedna sprawa prowadzona na skutek jej wniosku dotyczącego niezgodnej z przepisami prawa i samowolnej rozbudowy budynku na sąsiedniej nieruchomości, w wyniku przeprowadzenia weryfikacji wcześniejszych decyzji i poprzedzających ją postępowań w trybach nadzwyczajnych, właściwe organy dokonają merytorycznej oceny zarzutów skarżącej dotyczących niezgodności rozbudowy spornego budynku z obowiązującym prawem. Nie wykluczona to również ostatecznie wzruszenia, w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, decyzji Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego nr [...] (w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu, zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z przepisami art 199 i 200 P.p.s.a., wobec nieuwzględnienia skargi, brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego.