II SA/Go 669/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: PINB, organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 49b ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako – u.p.b.) nałożył na K.P. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 stycznia 2021 r. następujących dokumentów dotyczących budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewid. [...] położonej w [...]: a) oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, b) szkiców i rysunków, c) projektu zagospodarowania działki lub terenu, d) zaświadczenia Burmistrza, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że podczas oględzin działki o nr ewid. [...] położonej w [...] pracownicy organu ustalili, iż budynek letniskowy zlokalizowany na ww. działce wykonano z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przed rozpoczęciem robót nie dokonano wymaganego zgłoszenia robót. Organ podał również, iż odstąpiono od wstrzymania robót budowlanych, wobec niewykonywania żadnych robót na terenie tej działki. Następnie w związku z wnioskami K.P. termin na przedłożenie wymaganych dokumentów, określony w powyższym postanowieniu PINB, podlegał kilkukrotnie zmianom, a mianowicie: - postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...] termin przedłużono do dnia 29 kwietnia 2021 r.; - postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] termin przedłużono do dnia 29 lipca 2021 r.; - postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] termin przedłużono do dnia 29 października 2021 r.; - postanowieniem z [...] listopada 2021 r., nr [...] termin przedłużono do dnia 29 stycznia 2022 r.; - postanowieniem z [...] lutego 2022 r., nr [...] termin przedłużono do dnia 29 kwietnia 2022r., - postanowieniem z [...] maja 2022 r., nr [...] termin przedłużono do dnia 29 lipca 2022r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. K.P. wniósł o przedłużenie do dnia 29 października 2022 r. terminu do wykonania nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. obowiązku, jako przyczynę wskazując brak możliwości skompletowania dokumentów wymaganych do legalizacji budynku letniskowego, w związku z brakiem porozumienia ze współwłaścicielem działki – A.W. oraz podjęcie decyzji o skierowaniu sprawy do sądu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wniosek inwestora za uzasadniony i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] przedłużył do dnia 29 października 2022 r. termin wykonania obowiązku nałożonego wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. współwłaściciel działki ewid. nr [...] A.W. - wniósł zażalenie na powyższe postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2022 r, zarzucając, że organ w sposób nieuprawniony, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego wydłużył termin na przedłożenie wymaganych dokumentów, których inwestor nie posiada, albowiem dokonał samowoli budowlanej. Skarżący podkreślił, że inwestor bez jego zgody postawił dom letniskowy. Nadto skarżący zarzucił organowi wydanie postanowienia na podstawie nieistniejącego przepisu, tj. art. 49b ust. 2 u.p.b. W treści zażalenia strona wyjaśniła, że inwestor przedstawia organowi nieprawdziwe informacje, bowiem zarówno poprzednio jak i obecnie nie wytoczono postępowania sądowego dotyczącego wspólnej nieruchomości. Skarżący podniósł, iż w lipcu 2021 r. doszło do spotkania z inwestorem, nie przyniosło ono jednak porozumienia, ponieważ inwestor zamierza korzystać za darmo również z części działki należącej do strony. Zaznaczył przy tym, iż inwestor nie wyraża zgody na wspólne użytkowanie postawionego budynku, w zamian za pokrycie części kosztów związanych z postawieniem domku letniskowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2022 r. o przedłużeniu do dnia [...] października 2022 r. terminu wykonania obowiązku nałożonego na K.P., polegającego na przedłożeniu określonych dokumentów, celem legalizacji budynku letniskowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy powołał treść art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 u.p.b. i zaznaczył, że przepisy u.p.b. nie określają długości terminu wykonania nałożonych obowiązków, pozostawiając tę kwestię w dyspozycji organu. Podał, iż celem postępowania legalizacyjnego jest umożliwienie inwestorowi zalegalizowania zrealizowanych robót budowlanych. WINB wskazał, że jeżeli istnieje możliwość względem samowolnie wykonanych prac, jednakże z uzasadnionych przyczyn inwestor w zakreślonym terminie nie może wywiązać się z nałożonych obowiązków, organ może ten termin przedłużyć bądź przywrócić. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie PINB bezrefleksyjnie postanowił o przedłużeniu wobec K.P. terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów. Zdaniem organu inwestor nie podał okoliczności uzasadniających przedłużenie tego terminu, w tym nie określił, których dokumentów nie może uzyskać. Zdaniem WINB inwestor ma trudności w wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jego twierdzenia o zamiarze wytoczenia powództwa cywilnego (jako roszczenia przyszłego) nie są wystarczające i nie mogą stanowić podstawy do wydłużenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że inwestor, który wykonał roboty budowlanego bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością, może je nabyć, m.in. poprzez zawarcie porozumienia z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości albo wytoczenie powództwa cywilnoprawnego. WINB wyjaśnił również, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym oczekiwanie przez inwestora na ustanowienie zasiedzenia nieruchomości gruntowej, na której wybudował samowolnie obiekt budowlany, nie może być zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie samowoli budowlanej z tego względu, że powództwo w takim zakresie jest powództwem o ukształtowanie prawa, a rozstrzygnięcie sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podniósł, że w omawianym przypadku brak jest okoliczności świadczących o tym, że inwestor wystąpił do sądu powszechnego z roszczeniem o zasiedzenie nieruchomości gruntowej (której jest przecież współwłaścicielem), a rozpatrywane przez PINB zdarzenie w postaci samowolnej budowy obiektu budowlanego nastąpiło w określonych realiach dotyczących własności nieruchomości gruntowej, na której wybudowano obiekt. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organy zobowiązane są orzekania na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podejmowania decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 52 u.p.b. zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jeśli inwestor samowolnie wybudował obiekt budowlany, wówczas to on musi dokonać rozbiórki i ponieść związane z tym niedogodności. W takich okolicznościach nieuzasadnione jest nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości i narażenie go na koszty i dolegliwą procedurę. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu. Organ odwoławczy uznał, że problem polegający na braku możliwości skompletowania dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] października 2020r., nr [...] wynikający z braku porozumienia pomiędzy współwłaścicielami działki nr [...], z których jeden ze współwłaścicieli jest zarazem inwestorem budynku letniskowego zlokalizowanego na tej działce, nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do zmiany terminu przedłożenia dokumentów, orzeczonej w drodze zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej, że w odniesieniu do działki nr [...] w miejscowości [...] nie został złożony żaden wniosek do sądu powszechnego, o czym wspomniał sam wnioskodawca (inwestor), jak również strona, która wniosła zażalenie. Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. K.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając organowi II instancji brak możliwości przedstawienia zgromadzonych dokumentów w sprawie oraz naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 k.p.a., ze względu na brak udziału strony, bez własnej winy, w toczącym się postępowaniu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o wznowienie postępowania, ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie postępowania oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniesioną skargę strona podniosła, że organ II instancji nie wnosił o przedstawienie posiadanej dokumentacji – wypisu i wyrysu mapy oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej przez Burmistrza. Nadto podniósł, iż współwłaściciel nieruchomości – A.W. był informowany zarówno o kosztach doprowadzenia do działki przyłączeń wodnych i energii elektrycznej, jak i terminie rozpoczęcia budowy domku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ujawnione okoliczności faktyczne i prawne nie uzasadniały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w wyniku którego uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. o przedłużeniu do dnia 29 października 2022 r. obowiązku nałożonego na podstawie postanowienia tego samego organu z dnia [...] października 2020 r., polegającego na przedłożeniu dokumentów dotyczących legalizacji budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] przez inwestora – K.P. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej uregulowano m.in. w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej jako: u.p.b.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo (pkt 1), bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 3). W ust. 2 tego przepisu jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa (pkt 1) oraz usunięcie stanu zagrożenia (pkt 2). Stosownie do treści art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowił art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Wyznaczony przez organ termin wykonania nałożonych obowiązków ma charakter procesowy, bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają długości terminu na wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów, pozostawiając tę kwestię w dyspozycji organu. Celem postępowania legalizacyjnego jest umożliwienie inwestorowi zalegalizowania zrealizowanych robót budowlanych. Jeżeli istnieje prawna możliwość legalizacji samowolnie wykonanych przez inwestora prac, jednakże z uzasadnionych przyczyn nie może on wywiązać w zakreślonym terminie z nałożonych obowiązków, organ może ten termin przedłużyć lub przywrócić. Podejście formalistyczne, w następstwie którego organ byłby zobowiązany do orzeczenia nakazu rozbiórki wobec niewykonania przez inwestora w terminie działań wykazujących zgodność z prawem zrealizowanych robót budowlanych, w sytuacji gdy wykazanie tego faktu jest możliwe, tyle że w późniejszym terminie, kłóciłoby się z systemową funkcją postępowania legalizacyjnego, jaką jest doprowadzenie do zalegalizowania nienaruszających prawa inwestycji budowlanych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2012 r. II OSK 2113/10 - LEX nr 1123114, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 września 2016 r. II SA/Rz 1758/15 - LEX nr 2130438 i z 19 czerwca 2013 r. II SA/Rz 387/13 – LEX nr 1332830, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 listopada 2019 r., II SA/Rz 975/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez WINB stanowiące, iż przedmiotowe postanowienie wydane w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter dowodowy, a co za tym idzie, może zostać zmienione w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Przepis ten umożliwia także częściową zmianę postanowienia wydanego w postępowaniu legalizacyjnym, a więc tak jak w rozpoznawanej sprawie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Skonstruowana w postanowieniu teza dowodowa może podlegać modyfikacji, podobnie jak pozostałe elementy postanowienia dowodowego. Poddaje się ono reasumpcji w całości bądź części. Postanowieniom dowodowym zasadnie przypisuje się w piśmiennictwie cechę odwołalności, bowiem – jak stanowi przepis art. 77 § 2 – mogą być zmienione, uzupełnione bądź uchylone w każdym czasie w toku postępowania. Dokonanie wskazanych modyfikacji postanowienia dowodowego stanowi obowiązek organu administracji w tych sytuacjach, gdy zachodzi potrzeba dopasowania zakresu gromadzonego materiału dowodowego do zmieniającej się dynamicznie sytuacji procesowej (zob. Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019). Dodatkowo należy wskazać, że skoro postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b., którego elementem jest termin wykonania obowiązków, jest postanowieniem zaskarżalnym, to także postanowienie zmieniające to orzeczenie choćby wyłącznie w zakresie jednego z jego elementów materialnych (a więc np. terminu) jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem w administracyjnym toku instancji, a następnie skargą do sądu administracyjnego. W kontekście powyższego w pełni należy się zgodzić z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wydane w oparciu o przepis art. 77 § 2 k.p.a. postanowienie zmieniające postanowienie źródłowe nie może samo zostać następnie zmienione w tym samym trybie. W niniejszej sprawie przymiot postanowienia dowodowego wobec którego dopuszcza się reasumpcję procesową w trybie art. 77 § 2 k.p.a. posiada wyłącznie pierwotne postanowienie nakładające obowiązek oraz określające termin jego realizacji. Wskazać jednakże należy, że w dacie wydania postanowienia z dnia [...] października 2020 r. przywołany przez PINB jako podstawa prawna orzeczenia o nałożeniu obowiązków art. 49b ust. 2, na mocy ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r. (DZ.U. z 2020 r. poz. 471), utracił moc obowiązującą. Po zmianie stanu prawnego wprowadzonego powyższą ustawą zmieniającą wszczęcie procedury legalizacyjnej jest uzależnione od złożenia wniosku przez podmioty legitymowane, którym jest m.in. inwestor (art. 48a u.p.b.), brak takiego wniosku sprawia natomiast, że organ wydaje decyzję o której mowa w art. 49e u.p.b., czyli decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy kasacyjne postanowienie organu odwoławczego było prawidłowe. Podzielić również należy rozważania organu co do charakteru prawnego terminu dotyczącego złożenia dokumentów legalizacyjnych, który to termin w uzasadnionych przypadkach może podlegać wydłużeniu, ponadto słusznie organ przyjął, że w danej sprawie inwestor nie powołał się na wystarczający powód, który uzasadniałby kolejną zmianę terminu wykonania obowiązku polegającego na przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych. Zwrócić należy natomiast uwagę, że w uzasadnieniu orzeczenia organ nie wskazał na zmianę stanu prawnego, stanowiącą podstawę orzekania w sprawie. Okoliczność ta winna podlegać uwzględnieniu oraz ocenie w toku dalszego rozpatrywania sprawy. W tym stanie sprawy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, pomimo częściowo błędnego uzasadniania, w ocenie Sądu nie narusza prawa w stopniu skutkującym konieczność jego uchylenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenia skarżącego o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ informował skarżącego o czynnościach procesowych, o czym świadczy również m.in. fakt wielokrotnego uwzględniania wniosku skarżącego o przedłużenie terminu dotyczącego wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Odnośnie zawartego w skardze wniosku o wznowienie postępowania zauważyć należy, że procedura wznowienia postepowania administracyjnego uregulowania jest w art. 145 i nast. kpa Stosownie do treści art. 148 § 1 kpa wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach dotyczących prowadzenia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Rolą sądu jest natomiast m.in. kontrola legalności postępowania wznowieniowego przeprowadzonego przez organ administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.