II SA/Go 669/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] L. M. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r., Nr XXXVIII/686/2021 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b, c, d, pkt 5 lit. b załącznika nr 4 do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r., Nr XXXVIII/686/2021 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania, i w tym zakresie skargę oddala, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na sesji w dniu [...] czerwca 2021 r., Rada Miasta [...] (dalej: organ), podjęła uchwałę Nr XXXVIII/686/2021 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania (dalej: uchwała). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 i 1378 oraz z 2021 r., poz. 1038, dalej: u.s.g.) oraz art. 13b ust. 3 - 5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.). W § 1 pkt 1 uchwały ustalono strefę płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Miasta [...] określonych w załączniku nr 1 do uchwały. W załączniku wymieniono ulice wchodzące w skład płatnego parkowania w [...], która to strefa została także przedstawiona w formie mapy stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały (§ 1 pkt 2). Strefą płatnego parkowania zostało objętych 50 ulic. W § 1 pkt 3 stwierdzono, że abonamenty wydane na podstawie przepisów określonych w § 3, tj. zawartych w uchwale nr XXVVII/325/2016 Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...], stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania zachowują ważność do końca okresów na jakie zostały wydane. Jednocześnie w § 3 uchwały stwierdzono, że uchyla się wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. W § 1 pkt 4 uchwały organ ustalił stawki za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określone w załączniku nr 3 do uchwały. W § 1 pkt 5 uchwały określono opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłat za parkowanie określone w załączniku nr 3 uchwały a w pkt 6 sposób pobierania opłat za postój oraz opłat dodatkowych. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta [...]. Natomiast w § 4 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województw [...]. Wojewoda [...] (dalej: organ nadzorczy, Wojewoda), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność ww. uchwały. Wskazując przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organ nadzorczy na wstępie przytoczył art. 13b ust. 2-5 i art. 13f u.d.p., a następnie stwierdził, że uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 13b ust. 3 w zw. z art. 13b ust. 2 i ust. 4 u.d.p. poprzez znaczące zwiększenie opłat oraz opłat abonamentowych pomimo braku wykazania przez organ, że ich wprowadzenie służy realizacji celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p. oraz art. 13b ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z 2001 r. Nr 28, poz. 319, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471, z 2009 Nr 114, poz. 946, dalej: Konstytucja RP) poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji oraz proporcjonalności. Konsekwencją powyższych naruszeń, które należy rozpatrywać łącznie, była konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Przedmiotowa uchwała podjęta przez organ jako akt prawa miejscowego, w treści którego zawarte są normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc mające moc powszechnie obowiązującą, powinna odpowiadać wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa, co oznacza, że nie może ona normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, jak również nie może naruszać granic delegacji ustawowej. Jednocześnie organ powinien odpowiednio dobrać okres vacatio legis, aby zapewnić adresatom normy prawnej odpowiednią ilość czasu na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania. Postanowienia uchwały dotyczące ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania będzie zgodna z prawem wtedy, gdy ich treść będzie determinowana wyłącznie realizacją celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., tj. zwiększeniem rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacją lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej - z zastrzeżeniem, że uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu. Dla organu nadzoru nie ulegało również wątpliwości, że badana uchwała powinna mieć oparcie w realizowanej w [...] polityce transportowej oraz być poprzedzona analizą, która pozwoli na miarodajną ocenę, czy służy ona realizacji celów ustawowych, czy też została podjęta w sposób arbitralny, służąc wyłącznie celom fiskalnym. Ustalenie opłat, o których mowa w art. 13b ust. 4 pkt 1 u.d.p. jest bowiem narzędziem służącym realizacji celów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p., a nie wyłącznie kolejnym źródłem dochodów samorządu. Kierując się powyższymi ustaleniami, organ nadzoru uznał, że organ zaniechał wnikliwego i rzetelnego uzasadnienia przyczyn wprowadzenia rozwiązań przewidzianych uchwałą. Jej uzasadnienie jest lakoniczne, nie wskazuje jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu poszczególnych postanowień. Nie wskazano argumentów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań, uzasadniające wprowadzenie zwiększenia dotychczasowych obciążeń. Uzasadnienie do projektu uchwały odwołuje się tylko ogólnie do Programów i Strategii przyjętych przez organ, jak również powołuje się na wnioski (bez ich wskazania), wynikające z opracowanego "Studium komunikacyjnego" sporządzonego na potrzeby aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], a także założenia do opracowywanej Strategii Rozwoju Miasta oraz Planu Zrównoważonej Mobilności Miejskiej dla Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego [...] - nie zawiera natomiast szczegółowych informacji o prowadzonych w tym zakresie analizach, jak również o wynikających z nich wnioskach. Odnośnie dotychczas obowiązującej strefy płatnego parkowania wskazano wyłącznie, że jest niewystarczająca, aby spełnić ww. cele. Uzasadnienie do projektu uchwały nie wyjaśnia natomiast w ogóle zasadności wydłużenia czasu pobierania opłat za postój pojazdów (o godzinę, tj. od 8:00 do 18:00, dotychczas opłaty za parkowanie obowiązywały w godzinach od 9:00 do 18:00) oraz podwyżek opłat za postój pojazdów w ustanowionej strefie płatnego parkowania oraz opłat abonamentowych. Nie jest jasne, dlaczego podwyżki mają charakter nieproporcjonalny, sięgający od 28.57% (opłata jednorazowa za 3 godzinę) do 733,34% (roczny abonament za parkowanie dla mieszkańca SPP na drugie auto). Wskazana w uzasadnieniu do projektu uchwały teza, że: "Proponowane zmiany mają być jednym z narzędzi tworzącym warunki niezbędne do rzeczywistego zrealizowania strategicznych kierunków rozwoju miasta. W zakresie polityki transportowej zmiany przyczynią się między innymi do zwiększenia rotacji pojazdów, ograniczenia dostępności ww. obszaru dla pojazdów indywidualnych na rzecz preferencji komunikacji zbiorowej, ruchu pieszego i rowerowego oraz do osiągnięcia celów środowiskowych i kształtowania pożądanych nawyków komunikacyjnych. Działania te będą miały bezpośredni wpływ na poprawę jakości miejskich przestrzeni publicznych oraz na kształtowanie się pożądanych funkcji gospodarczych i społecznych, w tym kulturalnych i rekreacyjnych, w centrum miasta", nie została poparta zdaniem Wojewody żadnymi argumentami. Udzielone przez Przewodniczącego Rady Miasta [...] wyjaśnienia organ uznał za niewystarczające. Przedstawione ustalenia poczynione w oparciu o przeprowadzone badania ruchu pojazdów są nieprecyzyjne, przeprowadzono je na zbyt małym obszarze dotychczasowej strefy płatnego parkowania. Uzasadniając natomiast przesunięcie godzin funkcjonowania strefy płatnego parkowania z 9:00-18:00 na 8:00-18.00 brakiem rotacji pojazdów w newralgicznych, porannych godzinach rozpoczęcia pracy przez większość instytucji, zakładów pracy mających swoją siedzibę na terenie SPP, co uniemożliwia szybkie dotarcie i krótkie postoje w celu obsługi szkól, żłobka i urzędów, organ nie przedstawił w tym zakresie żadnych danych. W ocenie organu nadzoru nie zostało również wykazane, że stawki opłat i opłat abonamentowych w wysokości przewidzianej uchwałą są konieczne i na poziomie niezbędnym dla osiągnięcia celów przewidzianych ustawą (większości wzrosły one co najmniej o 100%). Analizując ich wysokość organ nadzoru stwierdził, że są wyższe niż w innych miastach znajdujących się w tym samym przedziale pod względem liczby mieszkańców (tj. [...], [...], [...], wyjątkiem są stawki opłat w strefie A w [...], które są wyższe od opłat ustalonych w [...]), są natomiast zbliżone do opłat funkcjonujących w większych miastach, tj. [...] czy [...]. W przypadku wysokości opłaty abonamentowej przedstawione dane są w ocenie organu nadzoru nieporównywalne z uwagi na odmienne zasady ich wydawania, zróżnicowanie ich wysokości w ramach stref (w [...] takie strefy nie są wydzielone) oraz okres, na jaki abonamenty (karty abonamentowe) są wydawane. Samo natomiast ustalenie wysokości opłat wyłącznie zgodnie z zasadami określonymi w art. 13b ust. 4 pkt 1 i ust. 5 u.d.p. jest zdaniem organu nadzoru niewystarczające, aby uznać, że nie naruszają one prawa w sposób istotny. W ocenie organu nadzoru lokalny prawodawca nie uwzględnił również zmienionego stanu faktycznego, spowodowanego ogłoszeniem w marcu 2020 r. stanu epidemii i ograniczeń wprowadzonych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Ograniczenia w przemieszczaniu się, zamknięcie obiektów handlowych i usługowych, placówek oświatowych i kulturalnych, nie pozostają bez wpływu na materię regulowaną uchwałą. Należy pamiętać, że wprowadzone znaczne ograniczenia ilościowe dla osób korzystających z komunikacji zbiorowej sprzyjały korzystaniu z transportu prywatnego. Tym niemniej, zamknięcie ww. placówek i obiektów oraz przejście na pracę zdalną generalnie zmniejszyło ruch pojazdów, również w strefie płatnego parkowania. W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał na naruszenie wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, nakazującej jednakowego traktowania obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., K 3/94, OTK 1994, poz. 42). W § 4 załącznika nr 4 do uchwały organ określił zasady wydawania abonamentu dla mieszkańców strefy płatnego parkowania. Tym niemniej, w sposób nieuprawniony zróżnicował sytuację prawną mieszkańców strefy w zależności od ewentualnej możliwości zaparkowania pojazdu: poza strefą (tj. mieszkańców zameldowanych jednocześnie na pobyt stały na terenie Miasta [...] poza strefą) bądź w ramach strefy (tj. mieszkańców posiadających tytuł prawny do nieruchomości, na której istnieje możliwość zaparkowania pojazdu na obszarze strefy) - wówczas nie mają oni możliwości ubiegania się o abonament mieszkańca strefy - oraz posiadanego tytułu prawnego do pojazdu (tj. wyłącznie własność, współwłasność według wpisu w dowodzie rejestracyjnym, potwierdzenie użytkowania pojazdu samochodowego na podstawie umowy leasingowej, kredytowej uprawnia do ubiegania się o abonament mieszkańca strefy). Tak samo organ ocenił wykluczenie niektórych mieszkańców strefy z możliwości uzyskania abonamentu z uwagi na przysługujący tytuł prawny do pojazdu. Taka regulacja ma charakter dyskryminujący, albowiem zastosowane zostało kryterium różnicujące, które nie posiada cechy istotności. Istotne zastrzeżenia organu nadzoru budzi również zróżnicowanie opłaty abonamentowej dla mieszkańców strefy na pierwsze i drugie auto. Organ ustalił, że na pierwsze auto abonament miesięczny będzie wynosił 40 zł, a roczny 400 zł, podczas gdy na drugie auto abonament miesięczny będzie wynosił 120 zł, a roczny 1000 zł. Zgodnie z § 4 ust. 3 lit. a załącznika nr 4 do uchwały na jeden adres zamieszkania przysługują dwa abonamenty. Uchwała nie reguluje, co jest decydujące przy ustalaniu, które auto mieszkańca SPP będzie objęte niższą, a które wyższą opłatą abonamentową. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że decyzja w tym zakresie pozostaje po stronie mieszkańca, co w istocie oznacza, że decydująca będzie tutaj kolejność złożenia wniosku. Również zróżnicowanie wysokości opłat abonamentowych w zależności od ich ilości w ten sposób, że istnieje progresywna gradacja wysokości opłaty za pierwszy i drugi pojazd, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji na skutek nierównego traktowania osób mieszkających pod jednym adresem, będących właścicielami poszczególnych pojazdów. Jednocześnie osoby mieszkające pod jednym adresem są dyskryminowane w stosunku do osób mieszkających same. Organ nadzoru zwrócił również uwagę na przewidziany w § 4 uchwały okres vacatio legis. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji - ich ogłoszenie. Określony w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest uznawany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych za "minimalny standard" (por. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). Należy mieć na uwadze, że nadrzędną zasadą jest zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Bezspornie ocena, czy długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, zależy od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). Odpowiedniość okresu vacatio legis jest warunkowana przez treść i charakter wchodzących w życie przepisów oraz ich szerszy polityczny i społeczno-ekonomiczny kontekst (por. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005, nr 8, poz. 93). Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru uznał, że określenie w badanej uchwale 14-dniowego okresu vacatio legis jest stanowczo niewystarczające, aby adresaci norm prawnych mieli możliwość dostosowania się do nowej sytuacji prawnej. Co prawda strefa płatnego parkowania funkcjonowała w [...] już wcześniej, tym niemniej rozmiar nowej strefy, wydłużenie czasu pobierania opłat za postój pojazdów w SPP, jak również skala podwyżek opłat za postój pojazdów w SPP i opłat abonamentowych uprawniają do stwierdzenia, że uchwała tworzy nową sytuację prawną dla jej adresatów, a nadto nie nadąża za tymi zmianami zapowiadana zmiana w siatce połączeń komunikacji zbiorowej, które mają być wprowadzone dopiero w 2022 r. Stanowi to zdaniem organu nadzoru kolejny dowód na stwierdzenie, że badana uchwała realizuje wyłącznie cele fiskalne. Podobnie sytuacja ma się z parkingami buforowymi, których powstanie jest dopiero planowane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło Miasto [...] wnosząc, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 13b ust. 2 i 3 u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że odnoszą się one do ustalania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, podczas gdy przepisy te odnoszą się do samego ustalenia strefy; b) art. 85 oraz 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie przez Wojewodę przy ocenie uchwały kryteriów oceny innych niż zgodność z prawem; c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 13b ust. 3 i 4 pkt 1 lit. a i pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała została przyjęta z naruszeniem zasady proporcjonalności; d) § 131 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: "ZTP") poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że uzasadnienie uchwały nie spełnia zasad przyzwoitej legislacji; e) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ w sposób nieuprawniony zróżnicował sytuację prawną mieszkańców strefy płatnego parkowania w zależności od ewentualnej możliwości zaparkowania pojazdu poza strefą płatnego parkowania i w ramach niej, jak i zróżnicowała opłaty abonamentowe dla mieszkańców strefy na pierwsze i drugie auto; f) art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ zastosował niewystarczający okres vacatio legis. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735: dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało przyjęciem nieprawidłowego stanu faktycznego i prawnego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., II SA/Go 856/21, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność: - § 1 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 1, - § 1 ust. 2 wraz z załącznikiem nr 2, - § 1 ust. 3, - § 1 ust. 4 wraz z załącznikiem nr 3, - § 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b),c),d),e), pkt 5 lit. b),c) tego załącznika, - § 2, - § 3, - § 4, uchwały, w pozostałej części skargę oddalił oraz zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej Miasta [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) – po rozpoznaniu skarg kasacyjnych: Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Wojewody od ww. wyroku – wyrokiem z dnia 17 września 2025 r., II GSK 235/22, uchylił zaskarżony wyrok oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę, iż organ w § 1 ust. 6 uchwały wprowadził kluczowy załącznik nr 4 regulujący sposób pobierania opłat (za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania oraz dodatkowej), o których mowa w ust. 4 i 5 uchwały. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność całej uchwały (zatem i jej § 1 ust. 6), natomiast w wyniku wyroku Sądu I Instancji oddalającego skargę organu na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 1 ust. 6 uchwały – załącznik ten nie ma oparcia w przepisach uchwały. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której do załącznika nr 4 do uchwały, odniósł się WSA w pkt 1 zaskarżonego wyroku (bowiem WSA uchylił częściowo rozstrzygnięcie nadzorcze); jednocześnie załącznik ten nie ma oparcia w jej przepisach, gdyż jednocześnie w pkt II wyroku WSA oddalając skargę utrzymał w mocy stwierdzenie nieważności § 1 ust. 6 uchwały, wprowadzający ten załącznik. Na skutek sądowej kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego WSA tak ukształtował treść uchwały, że nie istnieje przepis, który stanowi podstawę obowiązywania załącznika nr 4 do uchwały, a biorąc pod uwagę zakres regulacji wprowadzonych tym załącznikiem (ich kluczowy charakter dla bytu pozostałych przepisów), uchwała w zakresie w jakim się ostała po interwencji nadzorczej organu i wyroku Sądu I instancji jest niewykonalna. NSA wskazał, że Sąd I instancji dostrzegł tę wadę i podjął próbę jej naprawy. Postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r. NSA, w wyniku rozpoznania zażaleń Wojewody oraz Prokuratora Okręgowego w [...], uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w zakresie sprostowania oczywistej niedokładności w wyroku (zamiast zwrotu "§ 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b), c), d), e), pkt 5 lit. b), c) tego załącznika" WSA wpisał "§ 1 ust. 5, § 1 ust. 6 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b), c), d), e), pkt 5 lit. b), c) tego załącznika". W ocenie NSA oceniającego postanowienie o sprostowaniu - stanowi to jednak "istotną zmianę treści rozstrzygnięcia Sądu, wykraczającą poza dopuszczalny zakres sprostowania przewidziany w art. 156 § 1 p.p.s.a.", oraz "prowadzi do merytorycznej zmiany treści wyroku". Podsumowując NSA wskazał, że Sąd I Instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego, choć oddalił skargę m.in. w zakresie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności § 1 ust. 6 uchwały, stanowiącego podstawę dla wprowadzenia do obrotu załącznika nr 4 do uchwały (regulującego sposób pobierania opłat), to jednocześnie uchylił część zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - § 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 (z wyłączeniem wskazanych jednostek redakcyjnych), powodując, że rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2026 r., II GSK 235/22, NSA oddalił wniosek Miasta [...] o uzupełnienie wyroku z dnia 17 września 2025 r. NSA wskazał, że skarga kasacyjna została uwzględniona na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Z treści art. 185 § 1 p.p.s.a. wynika, że NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Zestawiając ww. przepisy z treścią wyroku i uzasadnienia - NSA wskazał - że oczywistym jest, że wydany wyrok odnosi się do całości sprawy zarówno do części merytorycznej czyli orzeczenia jak i czynności materialnej w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na rozprawie strony oraz uczestnik postępowania podtrzymały swoje stanowiska procesowe. Nadto pełnomocniczka Wojewody wskazała, że jej zdaniem ww. wyrok NSA dotyczy tylko pkt. I i pkt. III wyroku WSA z dnia 24 listopada 2021 r., a nie dotyczy pkt. II, który jest prawomocny – co znajduje uzasadnienie w treści wyroku NSA i z tego względu skarga powinna być oddalona. Odnosząc się do tego stanowiska Prokurator oświadczyła, że jej zdaniem wyrok WSA został uchylony w całości, co zostało również wskazane w ustnym uzasadnieniu ogłoszonego przez NSA wyroku. Pełnomocnik organu także oświadczył, że jego zdaniem NSA uchylił cały zaskarżony wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a, obejmuje również akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nadto, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, wymaga wykazania "istotnego" – oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez objęty postępowaniem nadzorczym akt. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., , FSK 3595/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95,; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA). Należy zaznaczyć, że zarówno przepis art. 148 p.p.s.a., jak i ustawy samorządowe, nie definiują podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia środka nadzoru. Jak wskazuje się w doktrynie prawa, Sąd, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem uchwały pod kątem wad wytkniętych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a jednocześnie powinien zbadać legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym trybu w jakim zostało ono wydane. Dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność organów samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności. Doprecyzowanie kryterium tej kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru nastąpiło w ustawach samorządowych. W rozpoznawanej sprawie kryterium to wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga zatem ustalenia, czy sprzeczności z prawem poszczególnych postanowień uchwały, mają charakter istotny. Wskazać także należy, że na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, którego interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe regulacje stwierdzić należy, że uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] czerwca 2021 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2021 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione też zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga bowiem dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym terminie, a przed jej wniesieniem zachowane zostały wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez organ uchwały z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], w której postanowiono wnieść do WSA skargę na rozstrzygniecie nadzorcze z dnia [...] lipca 2021 r. i upoważnić Prezydenta Miasta [...] do wniesienia skargi, podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania i reprezentowania Miasta [...] przed sądem administracyjnym oraz udzielenia dalszego pełnomocnictwa procesowego. Powyższa uchwała pozwala przyjąć, że wnoszącym skargę w niniejszej sprawie jest Miasto [...] jako jednostka samorządu terytorialnego. Świadczy o tym również fakt, że w imieniu Miasta skargę wniósł pełnomocnik procesowy powołujący się na pełnomocnictwo procesowe udzielone w imieniu Miasta [...] przez Prezydenta Miasta, które to pełnomocnictwo złożono wraz ze skargą. Uznać więc należy, że określenie w skardze jako podmiotu ją składającego Rady Miasta [...] jest oczywistą li tylko omyłką pisarską. Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd - mając także na uwadze wyżej przestawione stanowisko NSA (w wyroku z dnia 17 września 2025 r.) - doszedł do przekonania, że większość postanowień uchwały organu nie narusza w istotny sposób prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym miejscu – odnosząc się do stanowiska pełnomocniczki organu nadzoru prezentowanego na rozprawie – wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., II SA/Go 856/21, w punkcie I. wyroku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność: - § 1 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 1, - § 1 ust. 2 wraz z załącznikiem nr 2, - § 1 ust. 3, - § 1 ust. 4 wraz z załącznikiem nr 3, - § 1 ust. 5 wraz z załącznikiem nr 4 z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b),c),d),e), pkt 5 lit. b),c) tego załącznika, - § 2, - § 3, - § 4, uchwały, w punkcie II. w pozostałej części skargę oddalił oraz w punkcie III. zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Taka konstrukcja sentencji wyroku była wadliwa, na co zwrócił także uwagę NSA, z uwagi na fakt, iż WSA w punkcie I. wyroku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność wskazanych przepisów uchwały, z wyłączeniem § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b),c),d),e), pkt 5 lit. b),c) załącznika nr 4 i jednocześnie w punkcie II. sentencji wyroku w pozostałej części skargę oddalił. Wyłączenie, o którym mowa w punkcie I. sentencji wyroku, jest zatem skorelowane z punktem II. – oddalającym skargę w pozostałej części. Stąd też, w ocenie Sądu, wyrok NSA należy odczytywać jako orzeczenie uchylające zaskarżony wyrok w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a., postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2026 r., II GSK 235/22). Organ nadzoru podniósł w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut, iż organ zaniechał wnikliwego i rzetelnego uzasadnienia przyczyn wprowadzenia rozwiązań przewidzianych sporną uchwałą. Odnosząc się do tego stanowiska należy zgodzić się z organem nadzoru, że uchwały, w szczególności stanowiące akt prawa miejscowego (będące źródłem praw i obowiązków lokalnej ludności, wchodzące swoimi postanowieniami w sferę wolności i prawa obywateli), powinny zawierać uzasadnienie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który Sąd w całości podziela, że chociaż w przepisach prawa nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to wymóg taki wynika z zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że obowiązek ten należy wywieść z art. 7 Konstytucji RP oraz z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli, czy też "braki" w samym uzasadnieniu nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z dnia 29 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18, publ. CBOSA). Przyjmuje się, że sam brak uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność, nie warunkuje stwierdzenia nieważności uchwały, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej organ przekazał organowi nadzoru obszerny materiał dowodowy, stanowiący podstawę podjęcia uchwały i złożył wyjaśnienia będące odpowiedzią na pytania zadane przez Wojewodę w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zawierające ustalenia w zakresie przyjętego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Potwierdzeniem, że Wojewoda dysponował dokumentacją wystarczającą do merytorycznej weryfikacji przedmiotowej uchwały jest treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którego uzasadnieniu zawarto analizę dowodów zebranych w przeprowadzonym postępowaniu oraz ocenę przepisów art. 13b ust. 2-5 i art. 13f ust. 2 u.d.p. z konkluzją, że nie zostały spełnione przesłanki dotyczące ustalenia strefy płatnego parkingu, ustalone opłaty stanowią tylko wyraz realizacji fiskalnej polityki, a nie przesłanek o których mowa w art. 13b ust. 2, nadto naruszają zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda odwoływał się wielokrotnie do dokumentów stanowiących podstawę podjęcia uchwały takich jak Studium komunikacyjne sporządzone dla aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], czy też "Strategii rozwoju miasta i planu zrównoważonej mobilności miejskiej dla miejskiego obszaru funkcjonowania [...].", "Planu adaptacji dla zmian klimatu miasta [...] do roku 2030" czy też "Gminnego programu rewitalizacji [...] 2025+". Należy zaznaczyć, że dokumenty te (w oparciu o które została podjęta uchwała) zostały przyjęte przez organ w formie uchwały i są powszechnie dostępne jako publikowane pod określonymi linkami. Należy zatem stwierdzić, że organ sporządził uzasadnienie uchwały, które w połączeniu z dołączonymi dokumentami, w tym z wyjaśnieniami udzielonymi organowi nadzoru, pozwalają na ustalenie przesłanek jakimi kierował się ją podejmując, wprowadzając poszczególne jej regulacje dotyczące nie tylko zwiększenia obszaru strefy płatnego parkowania, wysokości opłat, sposobu ich pobierania i wprowadzając określone kryteria dotyczące udzielania abonamentu określonej grupie mieszkańców. Zdaniem Sądu ustalając w § 1 ust. 1 i 2 strefę płatnego parkowania na drogach publicznych w [...] (wykaz ulic – załącznik nr 1 i mapa strefy płatnego parkowania – załącznik nr 2), która została rozszerzona w porównaniu do poprzednio obowiązującej, organ uczynił to z zachowaniem przesłanek i kryteriów określonych w art. 13b ust. 2 u.d.p. Organ wskazał na znaczny deficyt miejsc postojowych, konieczność zwiększenia rotacji pojazdów parkujących samochodów i realizacji lokalnej polityki transportowej kładącej nacisk na zwiększenie znaczenia komunikacji zbiorowej, zmianę zachowań obywateli poprzez większe korzystanie z komunikacji zbiorowej, czy też poruszanie się pieszo lub rowerem. Wskazano, że brak w odpowiedniej liczbie miejsc postojowych w ustalonej strefie występuje nie tylko w rejonach budynków mieszkalnych, ale także obiektów publicznych, placówek oświatowych, zakładów pracy, placówek handlowych. Znajduje to potwierdzenie w sporządzonym studium komunikacyjnym z 2019 r., programie rewitalizacji [...] 2025+, Studium rozwoju miasta, Planie zrównoważonej mobilności miejskiej. W studium komunikacyjnym wskazano na konieczność uporządkowania systemu parkowania oraz wzmocnienie transportu publicznego. W dokumencie tym określono granice strefy płatnego parkowania, które są zbieżne z zaproponowanymi w uchwale. W Gminnym programie rewitalizacji [...] z 2020 r. zwrócono uwagę na konieczność dedykowania ulic w śródmieściu dla ruchu pieszego z preferencją publicznego transportu zbiorowego. Natomiast w strategii elektromobilności Miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta we wrześniu 2020 r. wskazano między innymi, że emisja z transportu samochodowego jest drugim co do wielkości źródłem emisji zanieczyszczeń, najwyższe wskaźniki dotyczą obszaru, który pokrywa się z granicami strefy płatnego parkowania. Jednocześnie przeprowadzone badania wykazały, że w okresie od 2007 r. do 2019 r. nastąpił znaczny wzrost liczby aut posiadanych przez mieszkańców [...], która w 2019 r. zrównała się z liczbą mieszkańców. Nadto we wrześniu 2019 r. przeprowadzono badania ruchu pojazdów w obszarze centrum strefy płatnego parkowania, które wykazały między innymi zwrot przejeżdżających pojazdów, których kierowcy poszukiwali miejsca do zaparkowania, zwiększony odsetek pojazdów zaparkowanych nieprawidłowo, w tym blisko skrzyżowań i przejść dla pieszych, znikomą rotację pojazdów już zaparkowanych, które zajmowały miejsce parkingowe powyżej kilku godzin. O wynikach tych badań Wojewoda został poinformowany przez organ w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego. Wskazać także należy, że projekt uchwały uzyskał pozytywne opinie organów zarządzających drogami i ruchem drogowym. Sąd nie stwierdził także istotnego naruszenia przepisów prawa w części dotyczącej wysokości opłat za abonament miesięczny i roczny, ustalenia wysokości stawek za parkowanie w strefie, opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za parkowanie oraz sposobu pobierania opłat za postój pojazdów, za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b, c, d, pkt 5 lit. b załącznika nr 4, o czym mowa będzie poniżej. Przyjęte w uchwale stawki, ich wysokość nie naruszają zasad ich obliczania określonych w art. 13b ust. 4 i ust. 5 u.d.p. Wyznaczone w zaskarżonej uchwale stawki górnych granic nie przekraczają (art. 13b ust. 4). Przy ustalaniu stawek uwzględniono zasadę progresywnego narastania opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania z zachowaniem progu progresji za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Nadto stawka opłaty za czwartą i za każdą kolejną godzinę parkowania nie przekracza stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. Zachowane zostały zatem kryteria ustalania stawek o których mowa w art. 13b ust. 5 ustawy. Ustawodawca innych kryteriów jakie powinna uwzględnić rada miasta przy ustalaniu ich wysokości nie podaje. Organ podejmując sporną uchwałę nie wykroczył poza upoważnienie wynikające z ustawy. Stosowanie stawek progresywnych ma wymóc na użytkowniku strefy jej opuszczenie, a tym samym doprowadzić do większej rotacji parkujących samochodów i w ten sposób rozwiązać chociaż częściowo problem związany z brakiem miejsc parkingowych. Jest oczywistym, że pobór opłat, ich wysokość, ma zapewnić osiągnięcie celów, dla realizacji których ustalana jest zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. strefa płatnego parkowania. O tych celach jest mowa także w uzasadnieniu uchwały jak i dokumentacji oraz wyjaśnieniach składanych przez organ Wojewodzie. W dokumentach tych mowa jest również o konieczności zwiększenia przez obywateli preferencji dla komunikacji zbiorowej, zmianie sposobu poruszania się (pieszo lub rowerem). Należy wskazać, że wprowadzając określone kryteria dotyczące ustalenia wysokości stawek opłat za postój, o których mowa w art. 13b ust. 4 i 5, ustawodawca sam wprowadził mechanizmy, które mają zapewnić realizację celów związanych z ustaleniem strefy płatnego parkowania, wprowadzając jednocześnie regulacje zapobiegające nadmiernemu fiskalizmowi ze strony organów samorządowych. Kryteria te zostały przez organ zachowane, który skorzystał z możliwości ustalenia tych stawek poniżej górnej granicy w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uwzględnił jednocześnie, jak wynika z załączonych dokumentów, nie tylko stawki obowiązujące w oparciu o uchwałę z dnia 23 maja 2016 r., ale także wzrost najniższego wynagrodzenia, aktualną cenę biletów w komunikacji zbiorowej. Jest oczywistym, że brak uwzględnienia powyższych elementów w znacznym stopniu mogłoby uniemożliwić realizację wyżej wskazanych celów. Jest oczywistym, że opłaty za parkowanie są pewnego rodzaju daniną publiczną, która jednak nie pełni tylko i wyłącznie funkcji fiskalnej, tak jak to podnosi organ nadzoru. Nie może stanowić podstawy ich podważenia wysokość stawek określona w innych miastach, na które powołuje się w uzasadnieniu nadzorczym Wojewoda, gdzie zapewne występują inne warunki. Wojewoda zakwestionował zasadność wydłużenia czasu pobierania opłat za postój pojazdów (o godzinę, tj. od 8:00 do 18:00, dotychczas opłaty za parkowanie obowiązywały w godzinach od 9:00 do 18:00). Zdaniem Sądu rozszerzenie godzin w których korzystanie z miejsc parkingowych w strefie płatnego parkowania jest płatne od 8:00 do 18:00, nie stanowi istotnego naruszenia przepisów prawa. Mając bowiem na uwadze godziny pracy obywateli, jej rozpoczęcia i zakończenia, godzin pracy zakładów pracy znajdujących się w tej strefie i związaną z tym konieczność zwiększenia rotacji pojazdów, wydaje się to uzasadnione. Również występująca pandemia nie przemawia przeciwko konieczności podjęcia przez organ działań związanych z wprowadzeniem zmian co do już funkcjonującej strefy płatnego parkowania, zwłaszcza gdy trwała ona od marca 2020 r. Wprowadzenie z jednej strony strefy płatnego parkowania ma bowiem wpłynąć nie tylko na zwiększenie preferencji mieszkańców w korzystaniu z komunikacji publicznej, co zdaniem organu nie jest w tym okresie zjawiskiem pożądanym, ale także na zmianę sposobu poruszania się poprzez położenie większego nacisku na ruch pieszy, rowerowy, zwłaszcza osób mieszkających w [...]. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienia uchwały naruszają zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Należy wskazać, że prawa i wolności konstytucyjne nie mają absolutnego charakteru. Jednocześnie nie podlega dyskusji, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Istotą tego przepisu jest wyznaczenie granic ingerencji władzy w sferę praw i wolności poprzez ogólne określenie przesłanek, których spełnienie jest konieczne do wprowadzenia ograniczeń w te sfery. Zgodnie z treścią tego przepisu korzystanie z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ustalanie stref płatnego parkowania i opłat za parkowanie w tych strefach stanowi ograniczenie dostępu do dróg publicznych przez obywateli z możliwości korzystania z nich. Ustawodawca wprowadził jednak taką możliwość z uwagi na konieczność ochrony środowiska, zdrowia i zapewnienia określonego porządku publicznego. Mając na uwadze określone przez ustawodawcę zasady określania wysokości opłat za parkowanie w tych strefach, o których mowa w art. 13b ust. 4 i 5 u.d.p. oraz wysokość samych opłat ustalonych w uchwale organu trudno przyjąć, aby naruszały one powyższą zasadę proporcjonalności. Z jednej strony spełniają one kryteria określone przez ustawodawcę a z drugiej, jak wyżej wspomniano, zapewniają realizację celów jakim ma służyć wprowadzenie strefy płatnego parkowania. W ocenie Wojewody organ nie wyznaczył odpowiedniej vacatio legis, albowiem adresatom uchwały nie został zapewniony odpowiedni czas na zapoznanie się z jej postanowieniami i dostosowanie do nowej regulacji. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z § 4 uchwały miała ona wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Jest oczywistym, że instytucja vacatio legis ma na celu zapewnienie adresatom danego aktu prawnego możliwość zapoznania się z jego treścią, w szczególności z nałożonymi nowymi obowiązkami oraz dostosowanie się do nowych regulacji. Innymi słowy chroni obywateli przed tzw. zaskoczeniem prawnym i daje czas na dostosowanie swojej działalności do nowych wymogów. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego rozszerzającego już istniejącą strefę płatnego parkowania oraz podwyższającego opłaty. Zdaniem Sądu okres 14 dni jest okresem odpowiednim aby osiągnąć powyższy cel. Istniejące regulacje prawne nie nakładają obowiązku określenia ściśle określonego vacatio legis do aktów prawnych dotyczących określonych spraw. W niniejszej sprawie należy nadto zwrócić uwagę, że zgodnie z § 3 uchwały abonamenty wydane na podstawie uchwały z dnia [...] maja 2016 roku zachowują ważność do końca okresów na jakie zostały wydane. Nie pozbawiają więc praw już nabytych. Podnoszone natomiast przez organ nadzoru okoliczności związane z brakiem jednoczesnych prac ze strony Gminy [...]. odnośnie rozwoju komunikacji zbiorowej oraz parkingów buforowych, które zgodnie z przedstawionymi dokumentami winny towarzyszyć zmianom związanym z strefą płatnego parkowania, nie są kryteriami, które mogą stanowić podstawę oceny zgodności danego aktu prawnego z prawem. Są to kryteria co najwyżej ekonomiczne. Nie jest to kryterium zgodności z prawem. Sąd nie podzielił także stanowiska Wojewody, iż w sposób istotny narusza prawo wprowadzone w uchwale kryterium uzależnienia wydania abonamentu od potwierdzenia użytkowania pojazdu samochodowego na podstawie umowy leasingowej, kredytowej (jak stanowi załącznik nr 4 do uchwały w § 4 pkt 3 lit. e i § 4 pkt 5 lit. c). Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., I OSK 1112/17 (LEX nr 2646673) – i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela - zwrócił uwagę, iż art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2025 r., II GSK 1007/22). Natomiast – i w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Wojewody – w sposób istotny narusza prawo regulacja dotyczącą potwierdzenia prawa własności lub współwłasności pojazdu samochodowego według wpisu w dowodzie rejestracyjnym (załącznik nr 4 do uchwały § 4 pkt 3 lit. d i § 4 pkt 5 lit. b). Obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku ujawnienia w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego wszystkich jego właścicieli. Należy rozróżnić kwestię wykazania prawa własności pojazdu od skutków wpisu w dowodzie rejestracyjnym. Przyjęta w kwestionowanej uchwale regulacja prawna narusza prawa osób będących właścicielami pojazdu, które nie zostały uwidocznione w dowodzie rejestracyjnym jako właściciel czy też współwłaściciel. Zdaniem Sądu w sposób istotny narusza prawo zapis uchwały, zgodnie z którym abonament za parkowanie dla mieszkańców strefy płatnego parkowania upoważnia do parkowania pojazdu w odległości maksymalnej 100 m od miejsca zamieszkania (załącznik nr 4 - § 4 pkt 2). Wskazać należy, że zapis ten jest nieprecyzyjny mogący w praktyce budzić wiele wątpliwości w jego stosowaniu. Nie określono bowiem, od którego punktu odległość ta będzie mierzona, czy od określonego punktu granicy nieruchomości na której jest położony budynek w którym dana osoba zamieszkuje, czy też od budynku i od którego jego punktu, czy też od mieszkania, w którym dana osoba mieszka. Nadto wskazać należy, że taki sposób ograniczenia korzystania z wykupionego abonamentu może naruszać zasadę równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Regulacja wprowadza bowiem dla każdego z podmiotów posiadających abonament różne, niczym uzasadnione ograniczenia z możliwości skorzystania z uprawnienia jaki daje wykupiony abonament. Związane są one z ilością miejsc parkingowych w tak określonym obszarze, ilością pojazdów posiadanych przez wszystkich mieszkańców oraz ilością wykupionych abonamentów, które mogą być i zapewne są różne w zależności od rejonu, w którym uprawniony podmiot zamieszkuje. Tym samym możliwość skorzystania z przysługującego uprawnienia przez podmioty o tych samych cechach będzie inna, spowodowana formalnym zawężeniem obszaru, na którym z tego uprawnienia można skorzystać. Nadto mając na uwadze zapis § 4 pkt 1, który nie wprowadza takiego ograniczenia dla pozostałych posiadaczy abonamentu, tj. nie będących mieszkańcami strefy płatnego parkowania, zakwestionowany przepis bezzasadnie te grupy różnicuje. Za naruszający w istotny sposób przepisy prawa należy uznać także zapis załącznika nr 4 § 4 pkt 3 lit. b i c zgodnie z którym warunkiem wydania abonamentu jest meldunek stały lub czasowy na terenie strefy płatnego parkowania, udokumentowany pobyt czasowy z wyłączeniem osób zameldowanych jednocześnie na pobyt stały na terenie Miasta [...] poza strefą płatnego parkowania oraz zamieszkanie na terenie SPP bez meldunku na pobyt stały lub czasowy, potwierdzone deklaracją podatkową złożoną w US [...]. Należy wskazać, że meldunek zgodnie z założeniami ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2026 r., poz. 384) jest potwierdzeniem faktycznego przebywania pod danym adresem w celach ewidencyjnych. Nie rodzi natomiast po stronie obywatela praw i obowiązków. Taki sposób określenia podmiotów uprawnionych do uzyskania abonamentu uniemożliwia ich nabycie przez osoby stale zamieszkujące w strefie płatnego parkowania nie posiadające jednak meldunku. Ponadto umożliwia nabycie abonamentu osobom posiadającym meldunek na terenie strefy, chociaż tam nie zamieszkują. Brak jest podstaw do utożsamiania meldunku z miejscem zamieszkania. Nie zawsze miejsca te są tożsame. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 148 p.p.s.a. - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, za wyjątkiem części stwierdzającej nieważność § 4 pkt 2 i pkt 3 lit. b, c, d, pkt 5 lit. b załącznika nr 4, i w tym zakresie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego kwotę 480 zł, tj. zwrot wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).