II SA/Go 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XL/353/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 26 ust. 4, § 27 i § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 27 kwietnia 2006 r. Rada Miasta - działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm. – określanej dalej jako u.z.z.w.) - podjęła uchwałę nr XL/353/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 19 czerwca 2006 r., nr 43, poz. 970. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej: - § 26 ust. 4 stanowiącego, iż wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu; - § 27 ust. 1 stanowiącego, iż "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Skarżący zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie: - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego; - art. 19 ust. 2 u.z.z.w., określającego zakres treści możliwej do uregulowania w regulaminie, poprzez umieszczenie w regulaminie konieczności uiszczenia wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci, podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie daje takiej możliwości, - art. 19 ust. 2 i art. 31 ust. 1 u.z.z.w. poprzez umieszczenie w regulaminie obowiązku wybudowania za zgodą odbiorcy przez niego na własny koszt urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie daje takiej możliwości, a regulacja art. 31 ust. 1 u.z.z.w. ma na celu uregulowanie stanu prawnego urządzeń już istniejących. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 26 ust. 4 i § 27 ust. 1. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną. Jednocześnie organ poinformował, iż Rada Miasta na posiedzeniu w dniu 21 grudnia 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/286/17 w sprawie zmiany uchwały z dnia 27 kwietnia 2006 r. Nr XL/353/06 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w której § 1 uchylono § 26 ust. 4 i § 27 ust. 1 uchwały z dnia 27 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 23) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie opisana na wstępie uchwała Rady Miasta w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając na uwadze powyższe wskazania zasadne okazały się zarzuty odnoszące się do regulacji zawartej § 26 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 u.z.z.w. uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za wydanie tych warunków (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Glosa do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00, OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r., I SA/Ke 663/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2008 r., II SA/Bd 477/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13). Podstawy do ustalania takiego wynagrodzenia nie tworzy również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 827) w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 19 u.z.z.w. ani też żaden inny przepis ustawowy. Przywołane wyżej przepisy nie zawierają wprost podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego, a domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa. Zauważyć też należy, że wymaganej podstawy dla przedmiotowego wynagrodzenia nie może stanowić ogólna norma kompetencyjna art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., bowiem ustalanie opłat, o których mowa, nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06). Trafne okazały się również zarzuty skarżącego odnoszące się do § 27 ust. 1 regulaminu, które wiążą się ze wspomnianym zakazem uzależnienia przyłączenie do sieci od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego – jak już powyżej wskazano - zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.). Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1658/11; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 87/13; WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 90/08; WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07). Zdaniem Sądu, wskazany § 27 ust. 1 regulaminu stanowi ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie (choć pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy) daje bowiem gminie możliwość uzależnienia wydania "technicznych warunków przyłączenia" – które są niezbędne do dokonania przyłączenia – od wspomnianej "dobrowolnej" zgody odbiorcy. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi poniesienia dodatkowych kosztów budowy urządzeń, to gmina może nie wydać mu "technicznych warunków przyłączenia" z powołaniem się na § 30 ust. 3 pkt 2 regulaminu, który stanowi, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Z kolei "dobrowolna" zgoda odbiorcy pociąga za sobą obowiązek zawarcia porozumienia z Gminą, regulującego tryb i zasady budowy przez odbiorcę urządzeń ze środków własnych, co jednoznacznie wynika z § 27 ust. 2 regulaminu. Natomiast ustępy 3,4,5,6,7 § 27 regulaminu w sposób władczy narzucają odbiorcy formę zawieranego porozumienia oraz jego poszczególne elementy, co sprzeciwia się funkcjonującej na gruncie prawa cywilnego zasadzie swobody zawierania umów. Forma umowy nie może zatem zostać określona w akcie prawa miejscowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 378/06 oraz z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 59/14 ). Wreszcie przepisem definitywnie świadczącym o możliwości przymuszenia odbiorcy do wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych jest § 31 ust. 2 regulaminu, który odwołuje się do "obowiązku" wynikającego z § 27 ust. 1 i 2 regulaminu, stanowiąc, że jeżeli "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza może być wcześniejszy odbiór tych urządzeń (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., IV SA/Po 1162/17 i IV SA/Po 1138/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r., II SA/Łd 978/17). W konsekwencji należało stwierdzić nieważność nie tylko zaskarżonego § 26 ust. 4 i § 27 ust. 1 uchwały, ale również § 27 ust. 2 – 7 i § 31 ust. 2 regulaminu, nie będąc związanym zarzutami czy granicami skargi. Końcowo należy podkreślić, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała okoliczność, że § 26 ust. 4 i § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały zastały uchylone uchwałą Nr XXXIV/286/17 Rady Miasta z dnia 21 grudnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. z 2017 r., poz. 2820). Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10). Podobne stanowisko zajmuje też doktryna (por. m.in. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, str. 805-806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 26 ust. 4, § 27 i § 31 ust. 2 zaskarżonej uchwały.