II SA/Go 670/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), art. 59, 60, 61 i 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) – na wniosek L.K. – ustalił warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego w zakresie wiatrołapu i schodów zewnętrznych na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. W dniu [...] sierpnia 2007r. o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji wystąpiła L.K.. Wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 52 ust 1 i 2 i art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu wykonanej w oparciu o art. 53 ust. 3 powyższej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją, ustalono warunki zabudowy w oparciu o wniosek o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z którym wystąpiła L.K.. Ponadto organ podał, iż teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Od powyższej decyzji w dniu [...] stycznia 2008r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie wniósł tylko J.A. (uczestnik postępowania administracyjnego). Odwołujący podniósł, że dwukrotnie przesyłał Burmistrzowi Miasta i Gminy (pisma z [...] października 2007r. i [...] listopada 2008r.) swoje uwagi do projektu decyzji, jednak nie otrzymał na nie odpowiedzi. Nadto podał, że wiatrołap i schody wewnętrzne stoją już od 2006r. oraz, że skarżąca L.K. nie ma prawa własności do działki [...], która nie jest działką budowlaną lecz drogą miejską. Ponadto podniósł, że wiatrołap jest samowolą budowlaną, co stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. J.A. w dniu [...] stycznia 2008r. (data prezentaty) złożył w SKO wniosek o unieważnienie w całości decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż dwukrotnie przesyłał Burmistrzowi Miasta i Gminy swoje uwagi do w/w decyzji, jednakże nie otrzymał na nie odpowiedzi. Nadto przytoczył argumenty tożsame jak w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r., sygn. [...] przekazało odwołanie J.A. Burmistrzowi Miasta i Gminy do rozpatrzenia w trybie art. 132 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2008r., Nr [...] na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80. poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 § i ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił skarżącej L.K. ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego w zakresie budowy wiatrołapu i schodów zewnętrznych na terenie działki o nr ewid. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że po dokonaniu analizy i oględzin terenu stwierdził, iż na przedmiotowej działce znajdują się obiekty uniemożliwiające realizację inwestycji, a tym samym ustalenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji w dniu [...] kwietnia 2008r. (data prezentaty) odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła L.K., w którym wniosła o uchylenie decyzji z [...] lutego 2008r. oraz o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2008r. było zbędne, gdyż organ decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007r. Skarżąca podała, iż decyzja z [...] stycznia 2008r. była prawomocna, a wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2008r. w tej samej sprawie jest zbędne, w związku z czym postępowanie winno być umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem rozpoznania odwołania J.A.. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, iż wobec faktu wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...] przez J.A. – decyzja ta nie stała się ostateczna i w konsekwencji prawomocna. Organ II instancji wskazał, że zarówno decyzja z [...] stycznia 2008r. jak i z [...] lutego 2008r. wydane zostały po rozpatrzeniu wniosku L. K. z dnia [...] sierpnia 2007r. Zdaniem Kolegium należy przyjąć, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z [...] lutego 2008r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego w zakresie budowy wiatrołapu i schodów zewnętrznych na terenie działki o nr ewid. [...] została przez organ I instancji wydana w oparciu o przepisy art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania J.A. od wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. W sprawie zastosowany został tryb zmiany przez organ wydanej uprzednio decyzji w sprawie. SKO wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 132 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił w całości odwołanie J.A. od decyzji z [...] stycznia 2008r. jednakże uczynił to bez uzyskania na to zgody pozostałych stron postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2008r. Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie J.A. od decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czyli orzekło kasatoryjnie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisami art. 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), gdyż nie posiada jej integralnej części w postaci analizy zawierających część tekstową i graficzną. Załączniki te stanowią integralną część decyzji i tym samym jej rozstrzygnięcia (potwierdził to NSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2007r. II OSK 200/06). Zaskarżona decyzja nie spełniała powyższych warunków, w związku z czym stanowi to podstawę do jej uchylenia. Nadto Kolegium wskazało, że z treści przepisów art. 52 i 59 ust 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może dotyczyć tylko planowanej lecz nie istniejącej już inwestycji. W konsekwencji stwierdzenie przez organ, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło dla obiektu już wybudowanego, musi skutkować umorzeniem postępowania w sprawie, ew. uchyleniem przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Od powyższej decyzji w dniu 15 września 2008r. (data prezentaty) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła skarżąca L.K., w której wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu odwołania podała, iż nie zgadza się z tezą SKO, jakoby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może dotyczyć tylko planowanej, lecz nieistniejącej jeszcze decyzji. Wskazała też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P37/06, w którym Trybunał orzekł, że art. 48 ust 2, pkt 1 lit. B i art. 49 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym zdaniem skarżącej termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć znaczenia, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny o tym, jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować. Ponadto wskazała, że nie można żądać by zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy posiadała wyniki analizy zawierającej część tekstową i graficzną, ponieważ została wydana dla inwestycji już zrealizowanej celem jej legalizacji. SKO w odpowiedzi na skargę L.K., wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi o bezwzględnym obowiązku załączenia do decyzji o warunkach zabudowy analizy tekstowej i graficznej. Brak takiego załącznika zdaniem Kolegium stanowi podstawę do uchylenia wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, dlatego skarga została oddalona. Rozważania w powyższym zakresie muszą być jednak poprzedzone przedstawieniem istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku, która ustaliła warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego w zakresie wiatrołapu i schodów zewnętrznych, na terenie działki o nr ewid. [...]. Z uwagi na powyższe Sąd badał w niniejszej sprawie – nie tylko zaskarżoną decyzję ale także decyzję o warunkach zabudowy w szczególności czy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem. W świetle powyższego Sąd rozpatrując niniejszą sprawę wziął pod uwagę również sytuację wynikającą ze stanowiska organu pierwszej instancji, który najpierw wydał decyzję o warunkach zabudowy, a następnie odmówił wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu w tej mierze należy zgodzić się z organem drugiej instancji, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2008 roku, nr [...] zawiera wady, które skutkowały jej uchyleniem. Jednak zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organ I instancji nie przedstawił analizy, o której mowa w ustępie 1 paragrafu 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003r. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, iż decyzja organu I instancji jest niezgodna z przepisami § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jak już wskazano wyżej nie posiada jej integralnej części w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną. Słusznie tez organ II instancji wskazał na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007r., o sygn. akt: II OSK 200/06, w którym stwierdzono, że określone w § 9 w/w rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ I instancji nie odniósł się także do okoliczności, powoływanej przez J.A. w trakcie postępowania administracyjnego, iż działka nr [...] jest drogą a zatem wydana w stosunku do tej działki decyzja winna być zgodna z przepisami odrębnymi, takimi jak ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy stanowią między innymi o szerokości drogi czy o zakazach lokalizacji obiektów budowlanych o ile zagrażałyby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jak już wcześniej wskazano na te okoliczności powoływał się J.A. już w trakcie postępowania administracyjnego. Jednak ani w treści decyzji ani w jej uzasadnieniu, okoliczności te nie znalazły żadnego odzwierciedlenia. Nadto w ocenie Sądu uzasadnienie organu I instancji jest tak schematycznie skonstruowane, że pasowałoby do każdej decyzji o warunkach zabudowy gdyż brak w nim jakichkolwiek cech odnoszących się do realiów niniejszej sprawy. Przechodząc do analizy decyzji organu II instancji stwierdzić należy, iż nie sposób się zgodzić z treścią tej części uzasadnienia decyzji Kolegium, która stanowi o bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji legalizacji samowoli budowlanej. Powyższa teza jest nie do przyjęcia gdyż; po pierwsze, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odnosi się do treści prawa budowlanego sprzed noweli z 27 marca 2003 r. tj. wg stanu prawnego z ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) w sytuacji gdy przedmiotowa samowola powstała w 2006 roku, a więc w stanie prawnym, w którym obowiązywały już przepisy znowelizowane ustawą z dnia 27 marca 2003 roku zgodnie z którymi Po drugie wskazać należy na treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P37/06, w którym stwierdzono niezgodność z konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1, ustawy prawo budowlane w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Co prawda Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję nie odnosząc się do powyższego orzeczenia, jednak w takim przypadku w ocenie Sądu należy mieć na uwadze treść rozstrzygnięcia i jego prawidłowość, a nie treść uzasadnienia. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w pewien sposób oczyściła postępowanie wszczęte wnioskiem L.K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie administracyjne wskutek decyzji Kolegium, będzie się toczyło przed organem I instancji przed którym to organem strona skarżąca będzie mogła również dochodzić swoich praw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.