II SA/Go 670/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokat A.C.–K. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A.F. obowiązek rozbiórki ściany wybudowanej jako druga warstwa zewnętrzna ściany budynku gospodarczego usytuowanego na terenie stanowiącej własność adresata decyzji działki nr [...], położonej przy granicy z działką nr [...]. Dnia [...] lutego 2002 r. wystawiono tytuł wykonawczy celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku oraz postanowienie nr [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 300 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania tego obowiązku. Pomimo nałożenia grzywny nałożony obowiązek nie został wykonany. Z uwagi na ten fakt, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 127 i art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – publikator na dzień wydania postanowienia) postanowił, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2002 r. zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego A.F.. Dodatkowo PINB wezwał zobowiązanego do wpłacenia w terminie tygodnia od dnia otrzymania postanowienia kwoty 14519,41 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego i kwoty 6,80 zł tytułem opłaty za wydanie postanowienia. Na powyższe postanowienie PINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...] A.F. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł szereg zarzutów odnośnie zasadności obowiązku nałożonego decyzją z [...] kwietnia 1999 r. nr [...], zarzucił również organom nadzoru budowlanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie wspomnianej decyzji, jak i w postępowaniach toczących się później, których przedmiotem był wskazany na wstępie, nałożony na stronę obowiązek. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w toku postępowania egzekucyjnego naruszenia przepisów prawa. Podkreślił, iż przed wszczęciem tego postępowania stronie doręczono upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania zobowiązania pod rygorem wszczęcia egzekucji. Wobec niezastosowania się do wezwania zobowiązanemu doręczono odpis tytułu wykonawczego ze stosownymi pouczeniami. Ponadto na podstawie art. 122 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na zobowiązanego nałożono grzywnę w drodze przymuszenia z informacją, że w razie nieskuteczności tego środka obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie zastępczo wykonany na jego koszt. Mimo nałożonej grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykonał obowiązku. W tej sytuacji organ egzekucyjny władny był zastosować kolejny, surowszy środek w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował również przepis art. 128 § 2 u.p.e.a. umożliwiający wezwanie zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Ustalona kwota zaliczki 14519,41 zł nie przekracza wartości kosztorysowej robót ogółem wynikającej ze sporządzonego kosztorysu wykonania rozbiórki, co oznacza, że PINB nie naruszył przepisów prawa przy ustalaniu wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem. Zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 10, art. 35, art. 63 oraz art. 156 § 1 tej ustawy. Orzekające w sprawie organy administracyjne dopuściły się wielu nadużyć i nieprawidłowości, polegających m.in. na naruszeniu przepisów regulujących właściwość organów do rozstrzygnięcia sprawy, na ukrywaniu i fałszowaniu dokumentów czy poświadczaniu nieprawdy. Zdaniem skarżącego obowiązek rozbiórki ściany wynikający z decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] został na niego nałożony bezprawnie. Skarżący wniósł również o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r. znak [...], przy czym skarga na tę decyzję została wyłączona do odrębnego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie skarżący podtrzymał wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji podając dodatkowo, iż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie rozgraniczeniowe oraz postępowanie o ujawnienie dokumentów dotyczących nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegała skarga na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Innymi słowy Sąd dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego oraz zobowiązania skarżącego do wpłaty zaliczki na pokrycie kosztów z tego tytułu. Przedmiotu rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie nie stanowiła natomiast zasadność i zgodność z prawem wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki ściany budynku na terenie działki nr [...]. Stosownie do treści art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), dalej w skrócie u.p.e.a., wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei w myśl art. 128 § 1 u.p.e.a. w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego (art. 128 § 4 u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że na skutek odwołania wniesionego przez A.F. decyzją z dnia [...] maja 1999 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części ustalającej termin wykonania rozbiórki, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Oznacza to, że w tym zakresie nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki ściany budynku uzyskał charakter rozstrzygnięcia ostatecznego w rozumieniu art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie, z uwagi na niewykonanie przez adresata decyzji nałożonego obowiązku w sposób dobrowolny, organ pierwszej instancji był uprawniony do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dnia [...] grudnia 2001r. PINB doręczył zobowiązanemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku w terminie 7 dni, pod rygorem nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co odpowiada treści art. 15 § 1 u.p.e.a. Następnie dnia [...] lutego 2002 r. PINB jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym wystawił tytuł wykonawczy, a także na podstawie art. 119 oraz art. 122 u.p.e.a. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w kwocie 300 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, które doręczono zobowiązanemu dnia [...] lutego 2002 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r. nr [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym z [...] lutego 2002 r. zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego oraz wezwał zobowiązanego do wpłacenia w terminie tygodnia od dnia otrzymania postanowienia kwoty 7000 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Na skutek zażalenia zobowiązanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji przy określeniu kwoty pieniężnej stanowiącej zaliczkę na koszty wykonania zastępczego. Kolejnym postanowieniem z dnia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie orzekł że obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2002 r. zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego oraz wezwał zobowiązanego do wpłacenia w terminie tygodnia od dnia otrzymania postanowienia kwoty 14519,41 zł tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Tym razem organ pierwszej instancji poprzedził to rozstrzygnięcie kosztorysem robót rozbiórkowych. Kosztorys ten został co prawda sporządzony w formie dwóch wydruków komputerowych i odręcznego pisma osoby zajmującej stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz własnoręcznie podpisany przez tę osobę, jednak w ocenie Sądu bez względu na szatę graficzną tego kosztorysu brak jest racjonalnych przesłanek, aby odmówić mu waloru wiarygodności i rzetelności – zwłaszcza że został on poprzedzony kontrolą stanu obiektu (k. 128 akt administracyjnych sprawy). Rozpatrując zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem zażalenie na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił m.in., że przepis art. 128 u.p.e.a. nie zawiera żadnych wskazówek co do ustalania wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Kosztorys, jak sama nazwa wskazuje, określa nie koszt, a koszt szacunkowy rozbiórki, który po faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu jak i podwyższeniu. Kwota przewidziana w kosztorysie stanowi de facto tylko zaliczkę, która zostanie rozliczona po dokonaniu rozbiórki w ramach wykonania zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe stanowisko organu odwoławczego. Dodatkowo WINB słusznie zwrócił uwagę, że do czasu faktycznego przeprowadzenia robót w ramach wykonania zastępczego zobowiązany ma możliwość uniknięcia tych kosztów, bowiem w myśl art. 132 § 2 u.p.e.a. zobowiązany może w toku czynności egzekucyjnych zgłosić do organu egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, a zobowiązany złożył oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wykona w terminie przez organ egzekucyjny wskazanym. Organ egzekucyjny uwzględni wniosek, jeżeli uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Organ egzekucyjny może uzależnić wyrażenie zgody na wniosek zobowiązanego od złożenia przez niego zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną. Za zgodną z prawem, a w szczególności z wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadą stosowania jak najmniej uciążliwych dla zobowiązanego środków, należy również uznać kolejność zastosowania przez PINB środków egzekucyjnych, gdzie wykonanie zastępcze jako środek najbardziej dolegliwy, zostało zastosowane dopiero wówczas, gdy środek łagodniejszy (grzywna w celu przymuszenia) nie odniósł wobec zobowiązanego oczekiwanego skutku. Z kolei podniesione przez skarżącego zarzuty odnośnie prawidłowości oraz zgodności z prawem decyzji PINB z [...] kwietnia 1999 r. nr [...] nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu, gdyż w niniejszej sprawie przedmiot kontroli stanowiło jedynie wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie WINB z [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Podobnie słusznie uczynił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie biorąc pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia tego rodzaju zarzutów zawartych w zażaleniu, gdyż stosownie do treści art. 29 § 1 u.p.e.a. organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mogło również przynieść powoływanie się na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy skarżącym a sąsiadką, która spowodowała wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wspomnianej decyzji z [...] kwietnia 1999 r. Jednocześnie należy dodać, iż na przestrzeni 13 lat przedmiotem rozważań organów administracji, a następnie sądów administracyjnych były wszczynane przez skarżącego sprawy zmierzające do wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 1999 r. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1999 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 1999 r. znak [...]. Ponadto zarzuty zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego, na mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po uzyskaniu stanowiska wierzyciela – postanowienie PINB z [...] sierpnia 2005 r. znak [...]), zostały uznane za nieuzasadnione. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) należało oddalić. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).