II SA/Go 677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dziecięlewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej T.Ś. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., na rzecz adwokata A.K., kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatków od towarów i usług tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zw. dalej: Kolegium Odwoławcze), po rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2008r. skarżącej – A.Z. reprezentowanej przez syna A.Z., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi Nr [...] (to jest - ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1972r.). Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławczego zostało wydane na podstawie art.1 i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), art.157 §1 i §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że prowadził postępowanie wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia [...] maja 2006r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1972r. - Aktu Własności Ziemi Nr [...] stwierdzającej nabycie przez J.Z. i A.Z. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów dz. Nr: [...] o pow. 2,59ha, położonej w miejscowości [...]. Postępowanie to zakończył ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006r, znak: [...] - umarzającą postępowanie w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe orzeczenie na uwadze, Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1972r. - Aktu Własności Ziemi Nr [...] z przyczyn przedmiotowych, co zgodnie z art.157 §3 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W piśmie zatytułowanym "skarga poszkodowanych" z dnia [...] czerwca 2008r. A.Z., reprezentowana przez swojego pełnomocnika A.Z., wniosła o: - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008r, - ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie uregulowania własności nieruchomości rolnej po spadkodawcy - jej ojcu p. S.M. przez Naczelny Sąd Administracyjny, - przyznanie tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego o powierzchni 6ha, którego skarżąca jest spadkobierczynią, - zwrot wywłaszczonych nieruchomości, - stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] lipca 1972r. oraz o stwierdzenie wydania go z rażącym naruszeniem prawa, - stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1976r. oraz stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, - wstrzymanie wykonania decyzji. Po rozpoznaniu wniosku Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] lipca 2008r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. Ze stanowiska przedstawionego w motywach rozstrzygnięcia wynikało, że organ uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi problematyki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wywiódł bowiem, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem orzekania i co do której została już wydana decyzja ostateczna, nie może zostać rozpoznane z uwagi na res iudicata, czyli powagę rzeczy osądzonej. A.Z. zaskarżyła w/w decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który z wyrokiem z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Go 630/08 wyeliminował ją z obrotu prawnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że najistotniejszą okolicznością, która legła u podstaw uchylenia zaskarżonego orzeczenia była kwestia składu w jakim Kolegium ją wydało. Stwierdził bowiem, że w posiedzeniu organu w dniu [...] czerwca 2008r, na którym została wydana decyzja nr [...] brała udział w charakterze członka Kolegium Odwoławczego osoba, która uczestniczyła w posiedzeniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] lipca 2008r, nr [...]. Tymczasem zgodnie z art.24 §1 pkt5 kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie m. in. w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Takiemu wyłączeniu podlega również, zgodnie z art.27 §1 kodeksu postępowania administracyjnego, członek organu kolegialnego. W konsekwencji powyższego, Kolegium Odwoławcze w składzie zgodnym już z przepisami prawa decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2008r, nr [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył te same argumenty, co w poprzednio wydanej dnia [...] lipca 2008r. decyzji uchylonej wyrokiem Sądu. Wskazał więc, że z uwagi na zakończenie decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1972 r.- Akt Własności Ziemi Nr [...], niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A.Z., reprezentowana przez pełnomocnika A.Z., przedstawiła żądania tożsame, do tych, zaprezentowanych we wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy, tj. o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponowne rozpatrzenie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego o powierzchni 6ha, zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] lipca 1972r. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania przed tutejszym Sądem Prokurator Okręgowy złożył pismo procesowe, w którym w pełni przychylił się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Wniósł o oddalenie skargi. Również na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. zarówno obecni - etatowy członek Kolegium Odwoławczego, jak też prokurator Prokuratury Okręgowej -podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w momencie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd zobowiązany jest skargę oddalić. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN - Akt Własności Ziemi z dnia [...] lipca 1972r., którym stwierdzono, że małżonkowie J.Z. i A.Z. stali się z mocy prawa właścicielami wskazanych w nim nieruchomości, została wydana w oparciu o przepisy art.1, art.5 i art.12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Z kolei, w dniu 1 stycznia 1992r. weszła w życie ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r, Nr 231, poz. 1700 ze zm.) Zgodnie z treścią przepisu art.63 ust.2 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ustęp 3 tego artykułu stanowi natomiast, że postępowania administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Powołana powyżej norma prawna zlikwidowała jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Co znamienne, również zgodnie z wypracowanym w tym przedmiocie stanowiskiem sądów administracyjnych, od dnia wejścia w życie art.63 ustawy z 19 października 1991 r., tj. od dnia 1 stycznia 1992r, ani organy administracji publicznej, ani sądy nie mogą zajmować się oceną legalności decyzji wydanych na mocy wyżej wskazanej ustawy z 26 października 1971 r. - są związane tymi rozstrzygnięciami, jeśli decyzje te stały się ostateczne. Tym samym, Sądy za niedopuszczalne uznają składanie przez osoby zainteresowane wniosków o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Powyższe stanowisko znajduje również aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, czego potwierdzeniem są np. uchwały: z dnia 18 maja 1994r. sygnatura akt III CZP 69/94, z dnia 28 stycznia 1993r. sygnatura akt III CZP 167/992; z dnia 11 marca 1994r. sygnatura akt III CZP 18/94. W pierwszej z wyżej powołanych uchwał stwierdzono między innymi, że " Po wejściu w życie art.63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) sąd jest związany decyzją administracyjną - aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracyjny za ostateczną.". Celem regulacji zawartej w wymienionym przepisie było więc usunięcie możliwości stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany tych aktów własności wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r., które zostały uznane przez właściwy organ administracyjny za ostateczne. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadnia natomiast odmowę wszczęcia tego postępowania. Podstawą wydania tego rodzaju decyzji jest art.157 §3 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 776). Przedstawiona argumentacja znajduje pełne wsparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2009r. sygnatura akt II OSK 937/08, w którym Skład orzekający w podobnym stanie faktycznym, jak obecnie poddany kontroli sądowoadministracyjnej stwierdził między innymi, że zawartą w ustępie 3 art.63 cyt. ustawy regulację odnieść natomiast należy do sytuacji , gdy tego rodzaju postępowanie jest już w toku. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Kolegium Odwoławcze, działając w obu instancjach, prawidłowo orzekło o odmowie wszczęcia postępowania zmierzającego do rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności Aktu Własności Ziemi z 1972r, skoro sprzeciwiały się temu przepisy odrębne, tj. art.63 ustawy z 19 października 1991 r. Niemniej jednak, wypada jednocześnie zaznaczyć, iż chociaż rozstrzygnięcie organu jest właściwe, to z uzasadnieniem decyzji nie można się zgodzić. Przypomnieć bowiem wypada, że Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoje stanowisko podało, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie została już wydana decyzja ostateczna, kończąca postępowanie w sprawie nieważności Aktu, tj. decyzja z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] o umorzeniu postępowania nieważnościowego wszczętego wskutek złożonego przez Prokuratora Okręgowego sprzeciwu. Organ podał, że z uwagi na res iudicata nie ma możliwości ponownego orzekania o legalności Aktu, w związku z czym za zasadne uznał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. Ustosunkowując się do powyższego należy zauważyć, że decyzja o umorzeniu postępowania jest innym niż merytoryczny sposobem zakończenia postępowania administracyjnego i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, o ile na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe. Dlatego też nie jest właściwym uzasadnieniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończenie decyzją umarzającą postępowania prowadzonego już wcześniej w tej samej sprawie. Należy jednak jeszcze raz podkreślić, iż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu, więc nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, całokształt przedstawionych rozważań oraz stan prawny, Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.