II SA/Go 68/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. Uzasadnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r. Komendant Powiatowy Policji cofnął P.K. z dniem [...] stycznia 2005r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1998r. przyznającą P.K. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz nakazał zwrot kwoty 1. 896, 30 zł brutto za okres od [...] stycznia 2005r. do [...] lipca 2005r., w terminie do [...] lutego 2006r. Decyzję organ I instancji oparł na przepisie art. 163 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 95 ust.1 pkt 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (DZ.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58) – zwaną dalej ustawą, w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2002r. Nr 100 poz. 918). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że P.K., jako funkcjonariusz w służbie stałej w Komisariacie Policji, od dnia [...] maja 1998r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej – w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy. Decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał P.K. pomoc finansową na budowę domu, która to pomoc wypłacona została w dniu [...] stycznia 2005r. W tej sytuacji, organ uznał że zaistniała przesłanka uzasadniająca cofnięcie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od decyzji organu I instancji P.K. wniósł odwołanie. W odwołaniu strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 9, 11 i 107 § 1 k.p.a. Nadto strona podniosła zarzut, iż decyzja oparta została na błędnej podstawie prawnej, bowiem przywołane w decyzji przepisy art. 92 ust. 1, 95 ust. 1 pkt 1 i 97 ust. 5 ustawy nie dotyczą sytuacji cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Taki sam zarzut strona sformułowała jeżeli chodzi o przepisy § 1 ust. 2 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2002r. Nr 100 poz. 918). Strona stwierdziła, że nadal spełnia warunki o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż w jej ocenie dopiero w momencie uzyskania lokalu nadającego się do zamieszkania, zaistniałaby sytuacja uzasadniająca cofnięcie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nadto strona zarzuciła, że organ nie wskazał podstawy prawnej orzeczenia zwrotu kwoty 1.896, 30 zł. Decyzją z [...] pażdziernika 2005r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Według twierdzeń organu II instancji fakt przyznania stronie pomocy finansowej na budowę domu , w świetle obowiązujących przepisów prawa, uzasadniał cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego, natomiast pobieranie równoważnika po dniu [...] stycznia 2005r., czyli po dacie odebrania pomocy finansowej na budowę domu oraz niepoinformowanie organu o skorzystaniu z tejże pomocy finansowej, w ocenie organu II instancji uzasadniają orzeczenie o zwrocie wskazanej kwoty, jako świadczenia nienależnie pobranego. Na powyższą decyzję P.K. wniósł skargę. W skardze skarżący przytoczył zarzuty zawarte wcześniej w dowołaniu od decyzji I instancji, nadto stwierdził, że fakt przyznania mu pomocy finansowej na budowę domu był organowi znany z urzędu, dlatego – jego zdaniem - nie miał obowiązku informowania o tym organu. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Go 96/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2005r. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, jednak decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem procedury administracyjnej, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd uchylenie decyzji organów obydwu instancji nastąpiło z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało bez formalnego wszczęcia, przez co doszło do naruszenia art. 61§ 4 k.p.a. Ponadto w toku postępowania nie zapewniono stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszono zasadę procesową wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. Nadto Sąd wskazał, iż orzeczenie o uchyleniu decyzji na mocy której skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego wydane zostało bez podstawy prawnej, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby do wydania orzeczenia tej treści. Ponadto Sąd wskazał, że organ nie uzasadnił w oparciu o jakie okoliczności sprawy ustalił końcową datę okresu objętego zwrotem równoważnika pieniężnego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że [...] stycznia 2005r. skarżący pobrał kwotę pieniężną z tytułu przyznanej mu pomocy na budowę domu, natomiast ani z uzasadnienia decyzji, ani z materiału dowodowego w sprawie nie wynika, na jakich podstawach ustalona została data – [...] lipca 2005r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął P.K. z dniem [...] stycznia 2005r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane decyzją z dnia [...] maja 1998r. nr [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, w związku z§ 6 pkt 1, § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2002r. Nr 100 poz. 918 ze zm.) – zwanym dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2004r. nr [...], P.K. przyznana została pomoc finansowa na budowę domu jednorodzinnego, która to pomoc została wypłacona zainteresowanemu [...] stycznia 2005r. Powołując się na treść § 6 pkt 1 rozporządzenia organ stwierdził, że skoro policjant otrzymał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego, to tym samym traci prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od decyzji organu I instancji P.K. wniósł odwołanie, w którym domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że decyzja oparta została na przepisie § 6 pkt 1 rozporządzenia, który to przepis wszedł w życie w maju 2005r., natomiast cofnięcie uprawnień do równoważnika dotyczy okresu od [...] stycznia 2005 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutu strony zawartego w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że organy administracyjne wydają decyzje administracyjne na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania. W dacie orzekania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie podstawę prawną cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego stanowił przepis § 6 pkt 1 rozporządzenia. Jednocześnie organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym – przed zmianą treści wskazanego powyżej 6 rozporządzenia, okoliczność otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu również stanowiła negatywną przesłankę do pobierania równoważnika pieniężnego. P.K. wniósł skargę. W skardze skarżący przytoczył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżący jako policjant w służbie stałej, od dnia [...] maja 1998r. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2004r., skarżącemu przyznana została pomoc finansowa na budowę domu, którą to pomoc otrzymał w dniu [...] stycznia 2005r. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 92 ust. 2 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. W dniu [...] czerwca 2002r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2002r. nr 100 poz. 918). W § 1 ust. 1 rozporządzenia wymienione zostały przesłanki jakie winien spełnić funkcjonariusz, aby otrzymać prawo do równoważnika pieniężnego. Natomiast w § 1 ust. 2 wymienione zostały okoliczności powodujące odmowę przyznania równoważnika pieniężnego. Stosownie do treści § 1 ust. 2 pkt 2 równoważnika pieniężnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Na policjanta, któremu przyznane zostało prawo do równoważnika pieniężnego, nałożony został - w § 5 rozporządzenia – obowiązek złożenia nowego oświadczenia mieszkaniowego, w wypadku zaistnienia każdej zmiany mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika lub na jego wysokość. Stosownie do treści § 6 (przed zmianą) decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2005r. Nr 70 poz. 633), §6 rozporządzenia otrzymał nowe brzmienie i w myśl § 6 pkt 1 (po zmianie) decyzję o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego wydaje się jeżeli policjant otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów. Przepis powyższy wszedł w życie z dniem 12 maja 2005r. A zatem w dacie orzekania przez organy administracyjne w niniejszej sprawie obowiązywał stan prawny - po zmianie przepisów wykonawczych wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002r. Stosownie do treści § 6 pkt 1 rozporządzenia, okoliczność otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, obliguje organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Orzeczenia organów administracji winny mieć oparcie w przepisach prawa obowiązujących w dacie orzekania. Rozpatrując niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę, że również przed wprowadzoną z dniem 12 maja 2005r. zmianą przepisu § 6 rozporządzenia, stan prawny obligował organ administracyjny do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego w wypadku otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Analizując to zagadnienie, należy mieć na uwadze treść § 1 ust. 2 pkt 2 w powiązaniu z § 5 rozporządzenia (przed zmianą). A zatem skoro fakt otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dyskwalifikował funkcjonariusza w otrzymaniu równoważnika, to oznacza, że funkcjonariuszowi któremu tenże równoważnik został przyznany, a który stosując się do treści § 5 wykazał w oświadczeniu mieszkaniowym, że otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - od daty otrzymania pomocy finansowej - nie należy się. Przy czym, jak wynika z treści § 7 pobieranie równoważnika, pomimo otrzymania pomocy finansowej, powoduje że staje się on świadczeniem nienależnym. Nadto należy zwrócić uwagę, że przepisy § 1 ust. 1 i 2 regulują odrębne stany faktyczne. Z analizy tychże przepisów wynika, że funkcjonariusz może spełniać warunki, o których mowa w ust. 1, jednak z przyczyn o których mowa w ust. 2 równoważnik pieniężny za brak lokalu nie zostanie mu przyznany. Stanowisko powyższe zostało przedstawione w wyroku z dnia 14 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Go 961/05, gdzie Sąd w oparciu o wykładnię systemową przepisów prawnych – przed zmianą w dniu 12 maja 2005r. - dowodził zasadności orzeczenia o cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego w wypadku uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Z powyższych względów skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono. Asesor WSA Sędzia WSA Sędzia WSA J. Brzezińska G. Staniszewska A. wieczorek