II SA/Go 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi B.M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2013r. B.M. – S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższej decyzji strona zarzuciła, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ korzenie drzew znajdują się na działkach las, a nie na działkach rolnych. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że Urząd Miasta i Gminy, pomimo tego że nie jest organem właściwym i kompetentnym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sprawie drzew na działce Ls V nr [...] o powierzchni 1, 93 ha w [...] (po zmianie -[...]) wymierzył taką karę. Zdaniem strony urząd Miasta i Gminy przejął kompetencje Starostwa Powiatowego. W piśmie z dnia [...] pażdziernika 2013 r. B.M. – S. uzupełnił wniosek wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 155 § 1pkt 3 kpa, podnosząc że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną tj. postanowieniem Prokuratora Rejonowego sygn. akt [...]. Rejestr gruntów i mapka działki [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzające ją wypisy z rejestru gruntów i mapki [...] wskazują że drzewa rosły w lesie, a nie jak wynika z decyzji na działkach rolnych. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. sprawie umorzenia postepowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary pienieżnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Wójt Miasta i Gminy podał, że dokumentacja dotycząca sprawy, w tym decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego, przekazana została do urzędowego archiwum, gdzie uległa zniszczeniu podczas zalania budynku, w związku z czym odtworzenie akt nie jest możliwe. Kolegium wskazało, że podjęte kroki w celu uzyskania dokumentów w sprawie nie przyniosły spodziewanego skutku, wobec czego postępowanie administracyjne, z przyczyn przedmiotowych, należało umorzyć. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] pażdziernika 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że w dniu 1 września 2014 r. B.M. – S. przedłożył skan decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. uwierzytelniony przez niemieckiego notariusza wraz z oryginalnym tłumaczeniem na język polski. W tej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania już nie występuje i zasadne jest rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nielegalnego usunięcia drzew. Dalej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] pażdziernika 2014 r. organ wywodził, że w jego ocenie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na to, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości – przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana została w oparciu o przepis art. 105 §1 kpa, a istotą rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania w sprawie nielegalnego usunięcia drzew. Przyczyną umorzenia był brak możliwości ustalenia sprawcy nielegalnej wycinki drzew na działkach nr [...]. Nawet ustalenie, że nielegalnie usunięte drzewa, czy część tych drzew, rosło nie na nieruchomościach – działkach o przeznaczeniu rolnym, lecz na nieruchomościach sklasyfikowanych jako las, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, gdyż i tak nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie niż umorzenie wszczętego już postępowania jako bezprzedmiotowego. Dodatkowo organ wskazał, że z wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek nr [...] położonych w [...] wynika, że na dzień usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oraz na dzień wydania decyzji, której dotyczy wniosek tj. na dzień [...] czerwca 2007 r. wynika, że w skład użytków przedmiotowych działek nie wchodziły lasy. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] pażdziernika 2014 r. B.M. – S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła, że wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 §1, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego sprawy nielegalnego usunięcia drzew na działkach rolnych nr [...] położonych w [...], z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, ponieważ nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy, jako organ, który wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie, był właściwy do umorzenia postępowania administracyjnego. Jako bezpodstawne uznał również organ żądanie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 3 kpa., tj. z uwagi na fakt, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną – postanowieniem Prokuratury Rejonowej sygn. akt [...]. Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami administracyjnymi, z których pierwsza jest ostateczna, natomiast w niniejszej sprawie postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] czerwca 2005r. sygn. akt [...] w sprawie umorzenia śledztwa, nie jest administracyjną decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że w jego ocenie - na gruncie przedmiotowej sprawy nie da się stwierdzić naruszeń zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji. Od powyższej decyzji B.M. – S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, że wydana została z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 107§ 1 i 3 kpa. Zdaniem skarżącego organ nie dość wnikliwie zbadał i przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organem właściwym w danej sprawie był Starosta, dlatego decyzja w sprawie ustalenia kary za wycięcie drzew, a następnie decyzja o umorzeniu postępowania są nieważne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie była zasadna, dlatego została oddalona. Decyzją z [...] lutego 2006r. Wójt Gminy wymierzył B.M. – S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 510 984, 40 zł za usunięcie bez zezwolenia 92 drzew na działkach rolnych [...]. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na konieczność poczynienia bezspornych ustaleń w kwestii podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie drzew. Zdaniem Kolegium pominięcie sprawstwa jako istotnego elementu omawianej odpowiedzialności administracyjnej powodowałoby, że posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było następstwem wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za które nie ponosi odpowiedzialności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] Wójt Gminy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego usunięcia drzew na działkach nr [...] stanowiących własność B.M. – S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pomimo prowadzonego postępowania organ nie zdołał ustalić sprawcy nielegalnie usuniętych drzew na działkach B.M. – S.. Pismami z dnia [...] września 2013r. i [...] pażdziernika 2013r. B.M. – S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...], jako podstawy prawne wskazując art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 kpa. W myśl art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne ograniczające się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 k.p.a.). Zestawienie określone w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ma oparcie w zgormadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2006 r., którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego usunięcia drzew z działek gruntu stanowiących własność skarżącego. Zdaniem skarżącego organem właściwym do załatwienia sprawy był Starosta, ponieważ korzenie wyciętych drzew znajdowały się na działkach gruntu oznaczonych geodezyjnie jako "las". Ponadto, w ocenie skarżącego, sprawa dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. postanowieniem Prokuratora Rejonowego z dnia [...] czerwca 2005r. sygn. [...] o umorzeniu śledztwa. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 kpa). Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie administracyjnej zakończonej powyższą decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2006 r. postępowanie zostało umorzone z przyczyn podmiotowych, gdyż w toku postępowania wyjaśniającego nie zdołano ustalić podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne usunięcie drzew. Decyzja wydana na podstawie art. 105 kpa ma charakter procesowy, oznacza że stan sprawy nie dał podstaw do merytorycznego jej załatwienia. Z akt sprawy wynika, że drzewa zostały nielegalnie wycięte z nieruchomości stanowiących własność skarżącego, stanowiących działki rolne (por. wypisy z rejestrów gruntu k 145 – k 148 akt administracyjnych). Okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące umiejscowienia korzeni drzew, nie mają wpływu na ustalenie właściwości organu – w kontekście nieruchomości z których dane drzewa zostały usunięte. Zgłoszone na tę okoliczność twierdzenia i zarzuty skarżącego należy ocenić jako chybione. Wypada zauważyć, że w powołanym przez skarżącego postanowieniu Prokuratora Rejonowego z dnia [...] czerwca 2005 r. jest mowa o wycince drzew w lesie ( por. pkt I sentencji oraz w treści uzasadnienia), organ nie wypowiadał się natomiast w kwestii rodzaju użytków nieruchomości, z których usunięto drzewa. Nie znalazło również potwierdzenia stanowisko skarżącego odnośnie rażącego naruszenia prawa, poprzez rozstrzygniecie sprawy przedmiotową decyzją Wójta Gminy, podczas gdy sprawa została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną tj. postanowieniem Prokuratora Rejonowego z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. [...] o umorzeniu śledztwa. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa wyrażnie wskazuje, że dotyczy on sytuacji, gdy ta sama sprawa administracyjna zostaje dwukrotnie załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnych, które uzyskały walor ostateczności. Do wydania decyzji administracyjnej upoważniony jest jedynie organ administracji publicznej. Poprzez wydanie decyzji organ załatwia sprawę administracyjną (art. 104 § 1 kpa). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. [...] o umorzeniu śledztwa, na które powołuje się skarżący, nie jest decyzją administracyjną, nie zostało wydane przez organ administracyjny i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Orzeczenie, o którym tu mowa zapadło w wyniku postępowania przygotowawczego, przeprowadzonego w oparciu o przepisy prawa karnego materialnego i procesowego. Nie zachodzi zatem tożsamość spraw zakończonych decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2006 r. i postanowieniem Prokuratora Rejonowego z dnia z dnia [...] czerwca 2005 r. Tym samym powołanie przez skarżącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie miało żadnych podstaw prawnych. Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do sformułowania pod adresem organu administracyjnego zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 11 kpa. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji SKO w z dnia [...] pażdziernika 2014 r., zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu skutkujących konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.