II SA/Go 68/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Q spółki z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na Q sp. z o. o karę pieniężną w kwocie 15.000 zł, w związku z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d). Pismem z [...] lipca 2015 r. ww. spółka zwróciła się do WITD z wnioskiem o rozłożenie ww. kary pieniężnej na raty. Wniosek został umotywowanym tym, że spółka nie jest w stanie dokonać jednorazowej spłaty należności bez pozbawienia jej płynności finansowej, niezbędnej do prawidłowego prowadzenia spraw spółki. Ponadto strona wskazała, że jest w stanie dokonywać spłaty należności pieniężnej w kwocie 1.500 zł miesięcznie. Ponadto zobowiązana wskazała, że zatrudnia 41 osób na podstawie umowy o pracę. Pismem z [...] lipca 2015r. WITD przekazał wniosek, zgodnie z właściwością, Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej: GITD). Organ ten pismem z [...] sierpnia 2015 r. wezwał spółkę do przesłania oświadczenia o majątku, dochodach i źródłach utrzymania strony oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, zestawienia zawierającego dochody gospodarstwa domowego oraz związanych z nim wydatków, jak również innych dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie. Odpowiadając na powyższe pismo spółka przesłała oświadczenie o majątku, dochodach i źródłach utrzymania. Decyzją z [...] września 2015r. nr [...] GITD odmówił rozłożenia na raty należności wynikającej z ww. kary pieniężnej. 19 października 2015 r. do GITD wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym strona podniosła, że nie uchyla się od zobowiązania w postaci nałożonej kary pieniężnej, jedynie zwraca się z prośbą o rozłożenie kary pieniężnej na raty, ponieważ nie jest w stanie uregulować należności w sposób jednorazowy, z uwagi na utratę płynności finansowej. Ponadto strona wskazała, że w październiku dokonała już wpłaty w wysokości 1.500 zł na poczet kary pieniężnej. Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p), należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Stosownie do art. 60 pkt 7 u.f.p środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie zaś z przepisem art. 57 u.f.p na wniosek dłużnika: 1) należności mogą być umarzane w części, 2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, 3) płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. GITD wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie udzielania ulgi - rozłożenia na raty płatności - jest decyzją uznaniową. Rozstrzygnięcie organu uzależnione jest od wniosku dłużnika, który powinien być szczegółowo umotywowany, z uwagi na fakt, że przesłanki zastosowania ulgi mają charakter ocenny. Dłużnik powinien we wniosku wykazać swój ważny interes, szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności jednorazowo, a ściągnięcie jej w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Tymczasem spółka we wniosku o rozłożenie płatności na raty nie przedstawiła żadnych informacji o dochodach i wydatkach, z których wynikają możliwości dokonania spłaty należności w ratach. Strona przedstawiła jedynie, że jest właścicielem kombajnu zbożowego oraz pługu. Tym samym organ nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia na raty płatności kary pieniężnej. Powyższa decyzja GITD stała się przedmiotem skargi Q sp. z o. o złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 55 w zw. z art. 57 pkt 3 u.f.p poprzez jego błędne zastosowanie polegające na: a) uznaniu przez organ, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca rozłożenie na raty wymierzonej skarżącej kary w postaci względów gospodarczych, w szczególności braku możliwości płatniczych dłużnika, podczas gdy skarżąca wskazała, że jednorazowa wplata tak wysokiej kary pozbawi jej płynności finansowej, która jest niezbędna do prowadzenia bieżącej działalności gospodarczej, b) uznaniu przez organ, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca rozłożenie na raty wymierzonej skarżącej kary w postaci względów społecznych, pomimo, że skarżąca wskazała, iż zatrudnia obecnie 41 osób na umowę o pracę, wobec czego w interesie publicznym leży dalsze prowadzenie przez nią działalności gospodarczej przy utrzymaniu dotychczasowego zatrudnienia, co nie będzie możliwe w przypadku utarty przez skarżącą płynności finansowej, 2. naruszenie art. 64 ust. 1 u.f.p poprzez całkowicie dowolne, w nie swobodne przyjęcie przez organ, że nie zachodzą przesłanki rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej WITD w wysokości 15.000 zł i w konsekwencji orzeczenie o odmowie rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, pomimo, że skarżąca spełniła nie tylko przesłankę formalną zastosowania ulgi, ale także wykazała istnienie przesłanki materialnej w postaci względów społecznych i braku możliwości płatniczych. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a), poprzez zaniechanie przez organ zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie, 2. art. 7 K.p.a poprzez wydanie przez organ decyzji z pominięciem uwzględnienia słusznego interesu obywateli, 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a poprzez utrzymanie przez organ w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w sprawie zachodzą przesłanki, które powinny spowodować uchylenie przez organ zaskarżonej decyzji. W konsekwencji ww. naruszeń skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, 2. na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a) o zobowiązanie organu do wydania decyzji rozkładającej na raty po 1.500 zł miesięcznie spłaty kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji WITD z [...] czerwca 2015 r. nr [...], 3. na podstawie art. 135 P.p.s.a o uchylenie decyzji GITD z [...] września 2015 r. nr [...], 4. na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, 6. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a o przeprowadzenie dowodu z potwierdzenia przelewu kwoty 1.500 zł z 14 grudnia 2015 r. na okoliczność dokonania przez skarżącą zapłaty trzeciej raty celem spłaty kary nałożonej decyzją WITD. Odpowiadając na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 68/16 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz - na podstawie art. 135 P.p.s.a - także decyzji GITD wydanej w pierwszej instancji. Jednocześnie skarżąca wniosła - na podstawie art. 145a P.p.s.a - o zobowiązanie organu do wydania decyzji rozkładającej na raty po 1 500 zł miesięcznie spłaty kary nałożonej w drodze decyzji WITD z [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Odnosząc się do tego wniosku należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 145a § 1 P.p.s.a, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 (a więc w przypadku gdy sąd uchyla decyzję organu z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz gdy sąd stwierdza nieważność decyzji), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Decyzja GITD w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej następuje w drodze uznania organu administracji publicznej. Zatem, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, regulacja art. 145a § 1 P.p.s.a nie może w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 55, art. 57 pkt 3, art. 60 oraz art. 64 ust. 1 u.f.p. Jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy te dotyczą wyłącznie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny i że art. 60 ust. 1 odnoszący się do należności publicznoprawnych odsyła wyłącznie do art. 55 tej ustawy, czyli do przepisu, który stanowi o dopuszczalnych ulgach w spłacie należności cywilnoprawnych. Wynika z tego w sposób dość oczywisty, że art. 56 ust. 1 i art. 57 ustawy nie mają zastosowania do należności publicznoprawnych. A zatem kierując się treścią art. 67 u.f.p, prawnych przesłanek udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych (odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub umorzenia) należałoby szukać w przepisach działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613, dalej: O.p). Dalej NSA wskazuje, że należności z tytułu kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym są niewątpliwie środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 u.f.p. Niemniej jednak te kary podlegają również przepisom u.t.d. Przepis art. 93 ust. 7 tej ustawy stanowi zaś, że do kar pieniężnych, przewidzianych tą ustawą nie stosuje się przepisów O.p. Mamy zatem do czynienia z kolizją dwóch norm ustawowych: art. 67 u.f.p, który odsyła w kwestii udzielania ulg w spłacie tych kar do O.p i art. 93 ust. 7 u.t.d, wyłączającym stosowanie O.p do tych kar. Porównując zakresy zastosowania tych dwóch przepisów do kar z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym, można przyjąć, że zakres zastosowania art. 93 ust. 7 jest szerszy, ponieważ generalnie wyłącza zastosowanie do tych kar O.p. Natomiast art. 67 u.f.p tę zasadę przełamuje (czyni od niej wyjątek), w pewnym tylko zakresie, obejmującym udzielanie ulg i umorzeń należności z tytułu takich kar. Zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali należałoby zatem oceniać dopuszczalność udzielania ulg i umarzania należności z tytułu omawianych kar na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p, w konsekwencji według przepisów Ordynacji podatkowej. Przepis art. 67a § 1 O.p stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może: rozłożyć zapłatę podatku na raty (pkt 1) lub umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (pkt 3), (wyroki NSA z 21.10.2015 r. sygn. akt II GSK 2011/14 i II GSK 2058/14, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez względu jednak na podstawę rozstrzygnięcia, która powinna być przyjęta, rozstrzygnięcie GITD odpowiada prawu. Niezależnie bowiem od tego czy decyzja w sprawie rozłożenia na raty należności pieniężnych zostałaby wydana na podstawie art. 56 i 57 u.f.p, czy też na mocy przepisów Rozdziału 7a działu III O.p, w każdym przypadku rozstrzygnięcie to opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Oczywiście organ przy wydaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Obowiązkiem jednak składającego wniosek o rozłożenie kary na raty jest przedstawienie informacji o dochodach i wydatkach, z których wynikają możliwości dokonania spłaty należności w ratach. W rozpoznawanej sprawie mimo wzywania przez organ do uzupełnienia danych dotyczących dochodów spółki, skarżąca takich informacji nie przedstawiła. Nie dała zatem organowi rozpatrującemu jej wniosek możliwości pełnej oceny jej sytuacji finansowej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia o zasadności żądania rozłożenia kary na raty. W świetle powyższego za zasadne uznać należy stanowisko organu, że w niniejszym postępowaniu ustalenie faktów, zwłaszcza tych, o których wie wyłącznie strona, pozostaje poza zakresem możliwości organu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, iż w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ciężar dowodzenia wskazanych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Zaniechanie więc przeciwstawienia stanowisku organów administracji publicznej dowodów na okoliczność sytuacji materialnej, uzyskiwanych dochodów oraz źródeł utrzymania spowodowało brak przekonującego argumentu uzasadniającego ocenę o wadliwości decyzji odwoławczej. Strona postępowania nie jest bowiem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Sąd na rozprawie 19 maja 2016 r. oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, albowiem okoliczność "dobrowolnej" zapłaty przez skarżącą trzeciej raty celem spłaty nałożonej kary pieniężnej, nie ma w sprawie znaczenia, co wyżej wykazano. W tej sytuacji skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a, należało oddalić.