II SA/Go 68/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 1 marca 2017 r., nr XXXIX/212/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 10 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy 1 marca 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXXIX/212/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 roku. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej jako u.o.z.). Uchwałę - w części obejmującej § 10 - zaskarżył Prokurator Rejonowy, zarzucając istotne naruszenie prawa poprzez nie wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez stwierdzenie w § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że koszty realizacji zadań określonych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina, zaś w § 10 ust. 2 tejże uchwały, że środki finansowe przeznaczone na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy zabezpieczone zostały w budżecie gminy w kwocie 5. 000 zł., zaś w § 10 ust. 3 uchwały, że powyższa kwota będzie wydatkowana na podstawie podpisanych umów z podmiotami realizującymi zadania na rzecz gminy, bez określenia w tym akcie prawa miejscowego sposobu wydatkowania tych środków. Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 10 zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wskazała, że przedmiotowa uchwała obowiązuje w danym roku i nie będzie odnosić się do zarzutów Prokuratora. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w kolejnej nowej uchwale zaistniały błąd zostanie naprawiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 powoływanej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowa sprawowana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 z późn. zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 1 marca 2017 roku w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2017 r. podjęta na podstawie art. 11a u.o.z., w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie u.o.z. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102), która weszła w życie 6 stycznia 2017 r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W orzecznictwie dominujące jest stanowisko uznające uchwałę określającą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt za akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku , sygn. akt II OSK 1001/17, Lex 2346710, wyrok NSA z dnia 12 października 2016roku, sygn. akt. II OSK 3245/14, Lex 2199460, wyrok NSA z dnia z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11 oraz z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11, wyroki WSA w Opolu: z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14; z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 391/14). Podobne stanowisko wyrażane jest również w piśmiennictwie (por. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4 z 2012 r., s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i kierowane same przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwała objęta skargą została skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddawać zwierzęta do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzęta w wypadku drogowym do właściwego lekarza weterynarii. Jak już wyżej wspomniano Program o opiece nad zwierzętami określony w drodze uchwały przez radę gminy między innymi zgodnie z art. 11a ust. 5 winien zawierać wskazanie nie tylko wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie natomiast ze zdaniem drugim tego przepisu koszty realizacji programu ponosi gmina. W objętej skardze uchwale w § 10 ust. 1 postanowiono, że koszty realizacji zadań określonych w programie ponosi gmina. Natomiast w ust. 2 i 3 stwierdzono, że środki finansowe przeznaczone na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy zabezpieczone zostały w budżecie gminy na kwotę 5000 zł i powyższa kwota będzie wydatkowana na podstawie podpisanych umów z podmiotami realizującymi zadania na rzecz gminy. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt pojęcie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych") oznacza obowiązek przedstawienia w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodne z przyjętymi może wskazywać, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z poszczególnych zadań, które są liczone zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1354/17, z dnia 19 maja 2016r., sygn. akt sygn.. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Wr 676/14). Natomiast oczywistym jest, że niezależnie od treści uchwały, każda gmina ma zawsze obowiązek wydatkowania środków publicznych w zgodzie z powszechnie w tym zakresie obowiązującymi przepisami, m.in. na podstawie podpisanych umów, tak jak postanowiono w § 10 ust 3 zaskarżonej uchwały. Program opieki nad zwierzętami nie ma na celu ustalenie jakiegoś nowego, specjalnego, czy szczegółowego trybu wydatkowania środków publicznych, ale jego zadaniem jest rozpoznanie potrzeb i zabezpieczenie środków finansowych na zadania wskazane w ustawie o ochronie zwierząt. Oznacza to, że w uchwale z dnia 1 marca 2017 roku w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt Rada Gminy nie zrealizowała w upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Organ podejmujący uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami i zapobieganiem bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi dokonać w sposób kompleksowy, z zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą realizację delegacji ustawowej a w konsekwencji do uznania nieważności uchwały w tej części. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w delegacji ustawowej. W niniejszej sprawie nie realizuje w pełni delegacji ustawowej § 10 zaskarżonej uchwały. Tym samym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na postanowienia zawarte w § 10 zaskarżonej uchwały, stwierdził jej nieważność w tej części.