II SA/Go 681/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Zespołu "P" Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej Zespołu "P" Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie ogłoszenia konkursów ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2014 i latach następnych, w rodzaju rehabilitacja lecznicza, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze: [...] Dnia [...] maja 2014 r. Narodowy Fundusz Zdrowia Oddział ogłosił rozstrzygnięcie powyższego konkursu ofert wskazując wybranych oferentów: SP ZOZ [...], Zakład "A" s.c. – A.P., E.J.-J., Szpital [...], M.Z., Zgromadzenie [...], oraz R.S.. 2. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie złożył Dyrektor Zespołu "P" SPZOZ, zarzucając naruszenie: art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nierówne traktowanie świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji, zarządzenia Prezesa Funduszu Nr 3/2014/DSZOZ z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wprowadzenie w trakcie negocjacji dodatkowego kryterium oceny ofert w postaci otrzymania dodatkowych 10 punktów w rankingu w przypadku zejścia z ceny o 10%, co nie zostało przewidziane w ogłoszeniu o konkursie ani w przepisach dotyczących jego prowadzenia. Oferent wniósł o przeprowadzenie z nim rokowań celem zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. 3. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie oferenta. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ zwrócił uwagę, że w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nie jest dopuszczalne ponowne przeprowadzenie oceny ofert w celu zmiany rozstrzygnięcia zakończonego już postępowania, o co wnosi w odwołaniu Oferent. Ewentualne uwzględnienie wniesionego odwołania skutkuje przeprowadzeniem ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jeżeli chodzi o argumentację podniesioną w odwołaniu, zarzut wprowadzenia w trakcie prowadzonych negocjacji dodatkowego kryterium w postaci dodatkowych 10 punktów w rankingu w przypadku zejścia z ceny o 10% został uznany za niezasadny. Oferenci zostali jedynie poinformowani o możliwości uzyskania dodatkowych punktów w przypadku obniżenia ceny, co wynikało wprost z powołanego zarządzenia Prezesa NFZ z [...] stycznia 2014 r. Za bezpodstawny został również uznany zarzut naruszenia wynikającej z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zarzut prowadzenia postępowania w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji. Odnosząc się do konkretnych zarzutów co do oferentów wybranych przez Komisję konkursową organ podał, iż negocjacje mogą być prowadzone z oferentami do momentu rozstrzygnięcia czyli również w dniu, w którym to rozstrzygnięcie ma miejsce. Dodatkowo nie wpłynęło żadne pismo odwołującego dotyczące przesunięcia terminu negocjacji. Z informacji uzyskanych od Komisji konkursowej nr [...] wynika, iż prośba o zmianę terminu negocjacji została przekazana ustnie i dotyczyła możliwości negocjacji w dniu [...] czerwca 2014 r. Jednak ze względu na rozstrzygnięcie konkursu planowane na dzień [...] maja 2014 r., upoważnieni przedstawiciele Odwołującego poinformowani zostali o braku możliwości przeprowadzenia negocjacji po upływie tego terminu. W trakcie negocjacji osoby uczestniczące w negocjacjach kontaktowały się telefonicznie z dyrekcją oferenta, na co Komisja konkursowa wyraziła zgodę. W przypadku oferty złożonej przez M.Z. wykazano dwóch magistrów fizjoterapii o łącznym tygodniowym czasie pracy 63 godziny. Harmonogram dostępności magistrów fizjoterapii w poniedziałki i środy zawierał się w godzinach 09:30 -18:00 oraz we wtorki, czwartki i piątki w godzinach 8:00-17:00. Harmonogram pracy komórki - działu (pracowni) fizjoterapii - w ofercie zawierał się w godzinach 08:00-18:00. Zdaniem organu zmniejszenie liczby punktów o 10 w przypadku oferenta M.Z. nie miało wpływu na wyniki negocjacji z innymi oferentami, a w konsekwencji na wynik rozstrzygnięcia konkursu. Tym samym nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony odwołującej się. W ofercie złożonej przez Zgromadzenie [...] wskazana została m.in. H.R., która będąc z wykształcenia pielęgniarką pełni funkcję kierownika zakładu. Zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej oraz w załączniku nr 3 do Zarządzenia Nr 80/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, świadczenia mogą być realizowane jedynie przez magistra fizjoterapii, fizjoterapeutę lub/i masażystę, a także przez specjalistę w dziedzinie fizjoterapii (jako dodatkowo oceniony). Wskazanie przez tego oferenta innego personelu niż wyżej wymieniony nie wpłynęło na ofertę i nie wymagało wskazania szczegółowego harmonogramu pracy. W ofercie złożonej przez Zakład "A" s.c. miesięczny wymiar zatrudnienia magistra fizjoterapii to 227 godzin 36 minut. Powyższa ilość godzin to wskazany ogólny wymiar zatrudnienia personelu (obecny i planowany), natomiast tygodniowy wymiar zatrudnienia w złożonej ofercie na świadczenia w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze miasto [...] wynosi 37 godzin 55 minut, co daje 151 godzin i 40 minut miesięcznie. W ofercie złożonej przez Samodzielny Publiczny Zakład [...] wskazano dwóch magistrów działu (pracowni) fizjoterapii – w godzinach 07:25-18:00. W trakcie weryfikacji przedmiotowej oferty Komisja konkursowa nr [...] zauważyła powstałe rozbieżności i pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwróciła się do oferenta z prośbą o przesłanie wyjaśnień. Oferent Samodzielny Publiczny Zakład [...] w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. złożył wyjaśnienia odnośnie w/w rozbieżności, które zostały przyjęte przez Komisję konkursową nr [...]. Z kolei zabieg krioterapii ogólnoustrojowej nie jest świadczeniem bezwzględnie wymaganym ani dodatkowo ocenianym. Na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013r. poz. 1522) i Zarządzenia Nr 80/2013/DSZOZ Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza zabiegi krioterapii ogólnoustrojowej (o ile są wykonywane) realizuje m.in. lekarz. Powyższe akty prawne nie wskazują wymogu minimalnego czasu dostępności lekarza w harmonogramie pracy komórki organizacyjnej. W ocenie organu zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Naruszeniem tej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W ogłoszonym konkursie na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie oferentów i tożsame kryteria ocen określone w zarządzeniu z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. 4. Od powyższej decyzji Zespół "P" SPZOZ złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc podobne zarzuty jak w odwołaniu oraz polemizując z treścią rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym organ podał, iż zarówno świadczeniodawca, jak też wskazany przez niego w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oferent: A – R.S. byli informowani, że cena jednego punktu sugerowana przez NFZ to 1,00 zł, że propozycja NFZ jest propozycją na dany dzień i może ulec zmianie, a także że propozycja nie jest ostatecznym zobowiązaniem do zawarcia umowy, że protokół jest jedynie podsumowaniem spotkania negocjacyjnego. Ponadto OW NFZ na stronie internetowej podał komunikat - dostępny dla oferentów o cenie oczekiwanej. Oferenci mieli możliwość zastanowienia się, czy obniżyć cenę, czy też ją podtrzymać. Następne spotkanie negocjacyjne odbyło się w dniu [...] maja 2014 roku. W tym dniu świadczeniodawca podtrzymał poziom ceny wskazanej w ofercie, natomiast A – R.S. obniżył cenę o 5 gr. W tym dniu organ poinformował oferentów uczestniczących w negocjacjach, że mogą uzyskać dodatkowo 10 punktów za obniżenie ceny o 10%. Z możliwości tej skorzystał A – R.S., który w ostatnim dniu postępowania konkursowego ostatecznie zadeklarował cenę na poziomie 0,90 zł. W rankingu ofert Świadczeniodawca otrzymał 20 punktów za kryterium cena. Taka punktacja wskazuje, że realnie ocenić propozycję obniżenia ceny, ponieważ zdawał sobie sprawę, że uzyskanie – w wyniku obniżenia ceny – dodatkowych punktów nie wpłynie na zmianę miejsca w rankingu. W rankingu ofert świadczeniodawca otrzymał 20 punktów za kryterium cena. Taka punktacja wskazuje, że realnie ocenić propozycję obniżenia ceny, ponieważ zdawał sobie sprawę, że uzyskanie – w wyniku obniżenia ceny – dodatkowych punktów nie wpłynie na zmianę miejsca w rankingu. Nie został uwzględniony również zarzut, że świadczeniodawca nie miał możliwości przeprowadzenia efektywnej konsultacji. Dyrektor upoważnił bowiem pracowników do negocjacji, a zatem dając upoważnienie winien rozważyć z pełnomocnikami możliwości podmiotu w zakresie obniżenia ceny. Potwierdzeniem, że świadczeniodawca nie chciał obniżyć ceny, jest zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż cena świadczeń na poziomie 0,90 zł jest ceną rażąco niską i nie gwarantuje należytego wykonania świadczeń. W kwestii zarzutu nadmiernej liczby godzin czasu pracy magistra fizjoterapii zatrudnionego u innego oferenta: w Zakładzie "A", fizjoterapeuta w zakresie objętym ofertą pracować będzie 151 godzin i 40 minut miesięcznie. Obecnie nie ma żadnych norm, z których wynikałoby, iż osoba nie może być zatrudniona (lub pracować w oparciu o umowy cywilno-prawne) w wymiarze wyższym, niż wynosi wymiar czasu pracy określony w przepisach prawa pracy. Nie ma także żadnych norm ograniczających miesięczny wymiar czasu pracy ze względu na bezpieczeństwo świadczeniobiorców (pacjentów). Odnośnie zarzutu błędnej oceny dostępności do świadczeń w przypadku oferty Samodzielnego Publicznego Zakładu [...], w aktach znajduje się wyjaśnienie dotyczące harmonogramów pracy magistra rehabilitacji; oferent wskazuje na oczywistą omyłkę przedłożonych harmonogramów pracy, prostuje ją i załącza harmonogram prawidłowo sporządzony. Ponadto każdy z oferentów biorących udział w konkursie znał warunki stawiane oferentom. Informacje o możliwości ubiegania się o znacząco większe ilości punktów w stosunku do okresów w latach ubiegłych, jak też informacje na temat dodatkowych punktów za obniżenie ceny wynikają właśnie ze wskazanych wyżej przepisów i zasad zawartych w zarządzeniach Prezesa NFZ mających zastosowanie w konkursie. Informacja o możliwości uzyskania dodatkowych punktów za kryterium "cena" wynika ściśle z przepisów Zarządzenia nr 3/2014/DS OZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarzut zatem wprowadzenia w trakcie negocjacji dodatkowego kryterium oceny oferty jest bezpodstawny. Natomiast z załącznika nr 1 do tego Zarządzenia wynika punktacja za poszczególne oferowane świadczenia, a w tym (m.in.) wykształcenie personelu, jakość i liczba wyposażenia, jakość zewnętrzna, dostępność – harmonogram czasu pracy. Tak więc kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców, o których stanowi art. 147 ustawy zdrowotnej były jednakowe dla wszystkich, jawne i nie podlegały zmianie, ani modyfikacjom. 5. Na powyższą decyzję Dyrektor Zespołu "P" SPZOZ wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 134 i 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez: - błędną ocenę oferty Zespołu "P" SPZOZ; - błędną ocenę oferty SPZOZ [...] - błędną ocenę oferty Zgromadzenia [...]; - błędną ocenę oferty M.Z.; - błędną ocenę oferty A R.S. b) naruszenie art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez zmianę w trakcie trwania postępowania kryteriów oceny ofert; c) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego. Uzasadniając podniesione zarzuty strona wskazała, iż jeżeli idzie o udział oferenta A R.S. w przedmiotowym postępowaniu, to w sprawie toczy się przed Prokuraturą Rejonową z zawiadomienia NZOZ "R" s.c. postępowanie karne dotyczące fałszowania dokumentów w trakcie przedmiotowego postępowania. Twierdzenia zawarte w decyzji co do udziału tego podmiotu i jego nierównego traktowania nie są formułowane zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, a zgodnie ze stanem rzeczy, jaki organ wykreował w sytuacji w jakiej zorientował się już na etapie po rozstrzygnięciu konkursu, iż dokumenty postępowania nie korelują z tym rozstrzygnięciem. Głównym zarzutem Strony w tym zakresie było to, iż zamknięto jej drogę negocjacji w przedmiotowym konkursie z dniem [...] maja 2014 r., podczas gdy inny podmiot, na zasadzie wyjątku złożył jeszcze ofertę w dniu [...] maja 2014 r. Okoliczność, iż jednemu z podmiotów umożliwiono złożenie oferty po terminie zamknięcia negocjacji jest bezsporna i oczywista i wynika wprost z uzasadnienia wskazanej decyzji. Działanie takie jest ewidentnym naruszeniem zasad postępowania i jako takie powinno prowadzić do jego powtórzenia. Zdaniem skarżącej organ zmienił zasadniczo w dniu [...] maja 2014 r. warunki kontraktowania poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium oceny ofert w postaci obniżenia ceny świadczeń do poziomu 0,90 złotych. Okoliczność ta jest bezsporna i została potwierdzona w uzasadnieniu decyzji. Dyrektor Zespołu nie mógł w momencie udzielania pełnomocnictwa tego wiedzieć, ani zakładać. Kwestia dalszego obniżenia ceny o wartość 10 groszy wymagała analizy ekonomicznej związanej z całokształtem funkcjonowania podmiotu, wartością innych kontraktów, koniecznością zapewnienia przychodów w celu pokrycia kosztów ogólnych, w tym zatrudnienia, stąd upoważnieni pracownicy Strony złożyli wniosek o umożliwienie złożenia oferty, czy zamknięcia negocjacji, po dokonaniu tej analizy i po konsultacjach z Dyrektorem Zespołu. Kontakt telefoniczny pomiędzy upoważnionymi pracownikami a Dyrektorem Zespołu z przyczyn niezależnych od strony był skrajnie trudny. Nota bene o samej zmianie warunków strona dowiedziała się podczas negocjacji. Tej możliwości stronie odmówiono wskazując, iż ofertę ostatecznie należy złożyć w dniu [...] maja 2014 r., zawężając całe negocjacji jedynie do decyzji cenowej. Upoważnieni pracownicy zostali poddam presji ze strony organu co do natychmiastowego podjęcia tej decyzji i podpisania protokołu negocjacji. Stanowi to naruszenie zasady równości traktowania podmiotów wyrażonej w art 134 i art. 148 cytowanej ustawy. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kwestia ta nie została przeanalizowana przez organ pod kątem naruszenia zasad kontraktowania, a stanowi jedynie wywód usprawiedliwiający uprzywilejowane traktowanie jednego z podmiotów, co nie spełnia warunków określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie Strony organ w żaden sposób nie uzasadnił, ani nie wyjaśnił kwestii zarzutu co do naruszenia art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ potwierdził jedynie, iż wprowadził dodatkowe kryterium oceny ofert w postaci dodatkowych 10 punktów za 10 % obniżenie ceny ofertowej, tj. do kwoty 90 groszy za punkt. Kryterium to zostało wprowadzone w dniu [...] maja 2014 r., tj. w przeddzień zakończenia negocjacji i podane do wiadomości wszystkim uczestnikom, a także nie zmienił warunków uczestnictwa w postępowaniu. Strona wskazała, że możliwość złożenia oferty na maksymalną ilość punktów stanowiło istotne novum w odniesieniu do historycznych postępowań, prowadzonych przecież na tych samych ogólnych warunkach. Treść warunków ogólnych w tym zakresie jest taka sama jak w przypadku uprzednio prowadzonych postępowań. W tej sytuacji fakt, że część podmiotów składa oferty na maksymalną ilość punktów i kontrakty takie uzyskuje, może oznaczać w istocie, iż miały wiedzę dodatkową, co do takiej zmiany sposobu kontraktowania. Zdaniem strony skarżącej Komisja błędnie dokonała oceny dostępności do świadczeń w przypadku oferenta SP ZOZ [...] oraz R.S. także w związku z koniecznością zapewnienia przez świadczeniodawcę dostępności do wszystkich wykazanych w ofercie zabiegów w całej ciągłości pracy komórki. Krioterapia ogólnoustrojowa została wykazana jako jedno ze świadczeń realizowanych przez oferentów j.w. Z przepisów wynika, że świadczeniodawca zapewnia dostępność do wszystkich świadczeń w godzinach pracy komórki. Zatem 1-3 godzinny czas pracy lekarza w ciągu dnia, który jednocześnie jest zobowiązany do nadzoru nad krioterapią ogólnoustrojową, ogranicza dostępność do tych świadczeń w pozostałych godzinach pracy komórki, tym samym poddaje w wątpliwość zapewnienie dostępności do wszystkich świadczeń w trakcie 10 godzin pracy komórki, za którą to dostępność podmioty uzyskały dodatkowe punkty. Organ w tym zakresie nie zbadał, ani nie wyjaśnił w jakikolwiek realny sposób zarzutu strony, naruszając w tej sposób zasady co do rozpatrzenia materiału dowodowego, określone w art. 77 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z treścią art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że stwierdzenie organu jakoby skarżący w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, skarżący nie miał prawa do uzupełniania wniesionej skargi o zupełnie nowe zarzuty, które nie zostały podniesione w samej skardze jest nieuprawnione. Określone w skardze zarzuty nie zakreślają bowiem granic kontroli Sądu pierwszej instancji. Bez względu więc na ilość podniesionych przez stronę zarzutów Sąd obowiązany jest dokonać kontroli legalności całego postępowania w danej sprawie. 7. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z art. 134 ust. 1 wskazanej ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była zaś skarga świadczeniodawcy na decyzję w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dotyczącego świadczeń rehabilitacyjnych. Zgodnie z art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Obowiązkiem organów Funduszu Zdrowia jest zapewnienie w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W ten sposób przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej formułuje jedne z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązuje ponadto zasada niezmienności i jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców (art. 147 oraz art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Określone w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kryteria ocen muszą być stosowane jednolicie przez komisję konkursową i na uwzględnienie zasługują zastrzeżenia oferentów dotyczące naruszenia zasad postępowania, w wyniku którego ich interes prawny doznał uszczerbku. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Pojęcie uszczerbku interesu prawnego zasadniczo nie występuje w prawie administracyjnym, gdzie jest mowa o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Pojęcie to było jednak używane na gruncie przepisów o zamówieniach publicznych (art. 179 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 907 w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 stycznia 2010 r.). Wprawdzie w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138 ustawy), nie ma jednak przeszkód, aby w analizie pojęcia występującego na gruncie innej ustawy posłużyć się argumentacją wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo w takim zakresie, w jakim może ono mieć zastosowanie w odniesieniu do stosowania przepisu art. 152, w zw. z art. 154 ustawy. Istotą badania uszczerbku interesu prawnego jest ustalenie, czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym wykonawcy. Do skutecznego wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie wystarczy więc samo naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący to postępowanie. Do wniesienia środka odwoławczego nie wystarcza samo istnienie interesu prawnego, lecz jest także konieczne wystąpienie uszczerbku w tym interesie na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania będzie więc występował wtedy, gdy naruszenie przez podmiot prowadzący to postępowanie określonych zasad postępowania spowodowało, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego). Interes prawny skarżącego uzasadnia jego pozycja na liście podmiotów nie wybranych w konkursie, stwierdzenie uchybień (naruszenia zasad) w postępowaniu konkursowym aktualizuje możliwość zawarcie przez ten podmiot umowy. Stąd należało uznać, że przesłanka wymagana przepisami art. 154 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. 8. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego. Przepis art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Należy więc uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone odwołanie jest postępowaniem, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. (por. G. Machulak [w:] G. Machulak, A. Pietraszewska-Macheta, Komentarz do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, Lex, tezy do art.125-154). W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem czy też wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., II GSK 713/13 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym uznano, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. wydanego w sprawie II GSK 121/12 (publ. jw.) podkreślono z kolei, że postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej konkretnej sprawie administracyjnej. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. 9. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, rozpatrując wniosek skarżącej o ponownie rozpatrzenie sprawy, działając jako organ odwoławczy dokonał jedynie kontroli oferty skarżącego pod kątem podniesionych we wniosku zarzutów. Jednakże zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winien nie tylko odnieść się do wskazanych we wniosku skarżącej zarzutów ale dokonać kontroli całego postępowania w tym także dotyczącego innych oferentów, a kontrola ta i płynące z niej wnioski winny znaleźć odzwierciedlenie u uzasadnieniu wydanej decyzji. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w zaskarżonej decyzji o zawężając granice postępowania odwoławczego naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania przed sądem zarzutów dotyczących zastosowania kryteriów organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie decyzji merytorycznej. Jak już powyżej wskazano na tym etapie postępowania organ wyposażony jest w instrumenty prawne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie oświadczenie tego oferenta powinno wzbudzić wątpliwości organu, które miał obowiązek zweryfikować w toku postępowania na skutek odwołania skarżącego. Organowi należy wskazać, że zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Podkreślić należy, że ścisłe przestrzeganie procedur obowiązujących w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ stanowi gwarancję prawidłowego zrealizowania celu, dla jakiego zostały one uchwalona. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. 10. W niniejszej sprawie organ rozpoznając odwołanie a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skupił się jednak na zarzutach strony skarżącej. Z treści uzasadnienia obu decyzji nie wynikają powody zróżnicowania punktacji zamieszczonej w tabeli na s. 4 i 5 decyzji. Podzielić należy tu pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r., akt II GSK 121/12 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego uzasadnieniu (w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.) konkretnej liczby punktów przyznanej każdemu świadczeniodawcy za dane kryterium. W sprawie istnieją również wątpliwości dotyczące zachowania tych samych kryteriów wobec wszystkich oferentów związane z możliwością uzupełniania i poprawiania ofert przez Szpital [...] oraz M.Z.. Brak jest w również w uzasadnieniu decyzji odniesienia do przeprowadzonych rokowań w szczególności różnić w zakresie zmniejszenia ilości świadczeń oraz ceny jednostkowej za usługi. W postępowaniu administracyjnym musi jednak dojść do wyjaśnienia wszelkich okoliczności postępowania negocjacyjnego mających wpływ na wynik konkursu, które następuje na podstawie ofert w końcowym rankingu. W szczególności chodzi to zagwarantowanie lub zastosowanie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. także w zakresie postępowania negocjacyjnego, gdyż nieudokumentowanie lub niewyjaśnienie okoliczności decydujących o wyniku negocjacji rodzi władzę komisji konkursowej nad oferentami, gdyż w ten sposób komisja konkursowa uzyskuje potencjalna możliwość preferowania lub dyskryminowania danych oferentów (por. Z. Kubot, Wzory protokołów z negocjacji komisji konkursowej NFZ z oferentami, Praca i Zabezpieczenie Społeczne nr 5/2013, s. 22). Podkreślić również należy, że sądy administracyjne badając postępowania administracyjne, w ramach których organy orzekające oceniają wiedzę, poziom techniki, jakość posiadanych urządzeń itp. badają w istocie zgodność z prawem procedury poprzedzającej tę ocenę, nie rozstrzygają natomiast – we własnym zakresie – o legalności oceny organu. Sąd nie może zatem wyręczać organu w zrealizowaniu jego ustawowych obowiązków, zaś płaszczyzna sporu sądowego nie może zastępować fazy decyzyjnej realizowanej w reżimie kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia popełnione w tym zakresie dotyczące zarówno braku szczegółowych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, wykazania zgodności przebiegu rokowań z zasadami równości i uczciwej konkurencji, wyrażonymi w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, oraz braki uzasadnienia obu decyzji dają asumpt do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie doszło bowiem do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu czego wymaga ustawa. 11. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia równości w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej NFZ jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów oraz sposobu procedowania w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców albo też prowadzenie negocjacji w sposób preferujący określonego oferenta. Umożliwienie oferentowi R.S. dodatkowego udziału w negocjacjach w dniu [...] maja 2014 r. z pominięciem skarżącej (również innych uczestników konkursu), wobec których negocjacje zostały zakończone dzień wcześniej stanowi o naruszeniu zasad równości i uczciwej konkurencji normatywnie określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Oferent ten uzyskał, kosztem innych świadczeniodawców uczestniczących w konkursie, możliwość skorygowania swojej oferty do założonego przez organizujący konkurs Oddział NFZ limitu. Już ta okoliczność determinuje wynik kontroli sądowej. 12. Z tych podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 135 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponowne prowadząc postępowanie organ powinien wziąć pod uwagę ocenę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, ustosunkowując się do wniosków zgłoszonych przez strony, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Następnie na tej podstawie zobowiązany będzie do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odwołania skarżącego, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.