II SA/Go 682/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K.K. na rozkaz personalny Komendanta Policji w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia oraz mianowania na równorzędne stanowisko oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w [...] – na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej: ustawa o Policji) – rozkazem personalnym z [...] lipca 2019 r., nr [...], z dniem [...] lipca 2019 r. zwolnił K.K. z zajmowanego stanowiska asystenta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji w [...] i z dniem [...] lipca 2019 r. przeniósł i mianował na równorzędne stanowisko starszego dzielnicowego Zespołu do spraw Prewencji Posterunku Policji w [...], bez zmian składników uposażenia. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r, poz. 2096, dalej: K.p.a.) organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił, że przeniesienie i mianowanie mł. aspirant K.K. na równorzędne stanowisko w Posterunku Policji nastąpiło z uwagi na składane przez policjantkę raporty o przeniesienie z Komisariatu Policji, a także z uwagi na konieczność zagwarantowania właściwego wykorzystania zasobów ludzkich w jednostce oraz ciągłości służby i właściwej realizacji zadań w Posterunku Policji, w którym od dnia 8 lipca 2019 r. występować będzie wakat na stanowisku dzielnicowego Zespołu do spraw Prewencji. K.K. odwołała się od powyższego rozkazu personalnego, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że w raportach które składała do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], ubiegała się o przeniesienie do Komendy Powiatowej Policji a nie do Posterunku Policji. Zdaniem odwołującej powodem postępowania organu jest raport mobbingowy, jaki złożyła oraz poinformowanie wyższych przełożonych o nieprawidłowościach w stosunku do jej osoby. Odwołująca nie zgodziła się z organem, że stanowisko asystenta jest stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem starszego dzielnicowego. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia oraz daty przeniesienia i mianowania odwołującej się i ustalił datę zwolnienia na dzień [...] lipca 2019 r. oraz ustalił datę przeniesienia i mianowania na równorzędne stanowisko na dzień [...] lipca 2019 r. Uzasadniając rozkaz Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że zgodnie z art. 36 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Organ podkreślił fakultatywność decyzji w tych kwestiach. Wskazał, że wobec braku możliwości przeniesienia mł. aspirant K.K. do KPP w [...] (na co organ zwracał uwagę rozpoznając dwa raporty o przeniesienie składane przez stronę), biorąc pod uwagę stan psychofizyczny policjantki, sytuację osobistą a także jej konflikt z Zastępcą Komendanta KP, który niekorzystanie wpływa na relacje interpersonalne w całym Komisariacie, w sytuacji gdy inna policjantka złożyła raport o przeniesienie z PP [...] do KP [...], Komendant Powiatowy Policji podjął decyzję o zamianie stanowisk obu policjantek. Odnosząc się do kwestii braku równorzędności stanowisk, tj. asystenta Zespołu Prewencji KP i stanowiska starszego dzielnicowego Zespołu ds. Prewencji PP, organ stwierdził, że zgodnie z tabelą do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2017 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz.U. z 2007 r., nr 123, poz. 857 ze zm., dalej: rozp. MSWiA), wymagania dla obu stanowisk w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby są tożsame (w zakresie wykształcenia – średnie lub średnie branżowe, w zakresie kwalifikacji zawodowych - podstawowe, w zakresie stażu w służbie 3 lata). Zdaniem organu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że stanowiska te różnią się od siebie diametralnie (zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego – krańcowo różne). Organ wskazał, że z opisu stanowiska pracy asystenta Zespołu Prewencji KP, znajdującej się w aktach osobowych mł. aspirant K.K wynika, że policjant na tym stanowisku zastępuje mi.in. dzielnicowego i jest zastępowany przez dzielnicowego. Skoro dzielnicowy może zastępować asystenta Zespołu Prewencji KP i odwrotnie, to znaczy, że na stanowiskach tych realizowane są podobne zadania. W konsekwencji można wywnioskować, iż uznano, że dzielnicowy może podołać z obowiązkami na stanowisku asystenta Zespołu Prewencji, natomiast asystent na stanowisku dzielnicowego. Z kartą tą mł. aspirant K.K. zapoznała się i przyjęła do stosowania w dniu 11.07.2018 r. Prowadzi to – zdaniem organu – do wniosku, że skoro skarżąca mogła zastępować dzielnicowego w KP, to mając na uwadze jej dotychczasowe doświadczenie i kwalifikacje zawodowe, z pewnością będzie właściwie realizować obowiązki służbowe na stanowisku starszego dzielnicowego Zespołu Prewencji PP. Trudno więc tu mówić o istotnej różnicy obu stanowisk. Odnosząc się do kwestii odmiennych warunków służby, organ wskazał, że warunki te w kartach opisu stanowiska pracy (na poprzednim stanowisku i obecnym stanowisku służbowym) w obu przypadkach opisane są jako mobilność i dyspozycyjność, obecnie również jako praca w systemie zmianowym, nocnym, przy czym należy pamiętać, że skarżąca jako kobieta/matka/opiekun dziecka może korzystać z uprawnień zawartych w §16 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U.2014.1286), tak też zmiana warunków pracy nie jest istotna, jak to sugeruje mł. asp. K.K. Odnosząc się do kwestii przeniesienia do PP, jednostki oddalonej 16 km od miejsca zamieszkania strony, organ wskazał, że w przypadku przeniesienia do Komendy Powiatowej Policji, gdzie ubiegała się mł. asp. K.K. w swoich raportach o przeniesienie, dystans do służby wynosiłby 33 km, co nie stanowiło problemu dla skarżącej. Organ zaznaczył przy tym, że ze względu na niezbędność zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, możliwość przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości nie może być uzależniania od odległości jaka dzieli miejsce zamieszkania policjanta od planowanego miejsca pełnienia służby w innej miejscowości. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca przewidział możliwość rekompensowania dojazdów do służby policjantom pełniącym służbę poza miejscem zamieszkania, poprzez zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne równorzędne stanowisko służbowe, gdyż ustawodawca pozostawił organowi swobodę decyzji w tym zakresie, jest on również uprawniony do oceny możliwości realizacji zadań przez policjanta na obecnie zajmowanym stanowisku i mianowania go na odpowiednie stanowisko według swojego uznania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Komendant Powiatowy Policji przenosząc skarżącą do dalszego pełnienia służby w Zespole Prewencji PP, na równorzędne pod względem finansowym jak i rodzajowym – stanowisko starszego dzielnicowego, działał – zdaniem organu – na podstawie prawa i w jego graniach. Wyjaśniając zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji termin zwolnienia określił na dzień [...] lipca 2019 r., natomiast przeniesienia i mianowania na stanowisko służbowe na dzień [...] lipca 2019 r., zaś decyzja w tej sprawie została doręczona w dniu 10 lipca 2019 r., organ odwoławczy uchylił decyzję w części dotyczącej powyższych dat i ustalił nowe daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska, przeniesienia i mianowania na stanowisko służbowe. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi K.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonemu rozkazowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło i miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 8, art. 140 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym zapewnienia stronie bezstronności, równego traktowania, tj. brak szczegółowego porównania obu kart opisu stanowiska pracy asystenta Zespołu Prewencji w Komisariacie Policji i starszego dzielnicowego w Zespole ds. Prewencji Posterunku Policji. (np. w zakresie "takiego samego rodzaju zadań ustrojowych") oraz nieuwzględnienie istotnych różnic pomiędzy grafikiem służby funkcjonariuszy zespołu Prewencji KP (choćby w ostatnich miesiącach służby skarżącej, tj. maj i czerwiec 2019 r.) a grafikiem służby funkcjonariuszy PP (choćby w pierwszym miesiącu służby skarżącej) i nieporównanie ich – diametralnie różnych – godzin pracy – przy ustaleniu (rzekomej) równorzędności obu stanowisk pracy, niewyjaśnienie w jaki sposób przeniesienie miałoby zagwarantować właściwe wykorzystanie zasobów ludzkich w rzepińskiej jednostce oraz ciągłości służby i właściwej realizacji zadań w Posterunku Policji oraz niewyjaśnienie na czym miałby polegać brak możliwości przeniesienia skarżącej – zgodnie z jej raportem w wnioskiem do KPP (czy też innej komendy powiatowej), 2. art. 11 i art. 140 K.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, tj. niewystarczające wyjaśnienie "równorzędności stanowisk" oraz "takiego samego rodzaju zadań ustrojowych", 3. art. 15 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności, tj. brak skorygowania przez organ drugiej instancji wadliwości orzeczenia organu pierwszej instancji w zakresie przyjęcia "równorzędności stanowisk" pracy asystenta Zespołu Prewencji w Komisariacie Policji i starszego dzielnicowego w Zespole ds. Prewencji Postarunku Policji, 4. art. 77 § 1 i art. 144 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego w zakresie uznania, że skarżąca została przeniesiona na równorzędne stanowisko służbowe oraz braku analizy kadrowej obu jednostek, która miałaby uzasadniać takie przesunięcia osobowe, jak w niniejszej sprawie zostały dokonane. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 ustawy o Policji przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż przeniesienie skarżącej ze stanowiska asystenta Zespołu Prewencji w Komisariacie Policji i starszego dzielnicowego w Zespole ds. Prewencji Posterunku Policji, to przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe. W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. karty opisu stanowiska pracy asystenta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji, karty opisu stanowiska pracy starszego dzielnicowego Zespołu ds. Prewencji Posterunku Policji, grafiku służby Zespołu Prewencji Komisariatu Policji na maj 2019 r. (w tym grafik skarżącej), grafiku służby Zespołu Prewencji Komisariatu Policji na czerwiec 2019 r. (w tym grafik skarżącej), grafiku służby funkcjonariuszy PP na sierpień 2019 r. (w tym grafik skarżącej), grafiku służby funkcjonariuszy PP na wrzesień 2019 r. (w tym grafik skarżącej), na okoliczność ich treści, a – po ich analizie i porównaniu – na okoliczność braku przymiotu równorzędności pomiędzy ww. stanowiskami. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Na rozprawie 20 listopada 2019 r. WSA dopuścił dowód z grafików służby, natomiast oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z karty opisu stanowiska pracy asystenta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji oraz karty opisu stanowiska pracy starszego dzielnicowego Zespołu ds. Prewencji Posterunku Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu był rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie zwolnienia oraz przeniesienia i mianowania skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe. Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie znajdowało podstawę w przepisach ustawy o Policji oraz rozp. MSWiA. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Zgodnie natomiast z §8 ust. 1 rozp. MSWiA, policjant mianowany lub powołany na stanowisko służbowe przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, który nie spełnia wymagań w nim określonych, zachowuje uprawnienie do zajmowania tego stanowiska oraz prawo do mianowania lub powołania na stanowisko równorzędne pod względem grupy zaszeregowania. W przypadku przeniesienia policjanta (czy to na jego wniosek czy z urzędu) na równorzędne stanowisko, decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego właściwego komendanta Policji (wojewódzkiego, powiatowego). Granice uznania administracyjnego wyznaczają przepisy K.p.a., tj. art. 7, który nakłada na organ obowiązek uwzględnienia interesu społecznego czyli interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu policjanta. Granice uznania administracyjnego wyznacza także art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem WSA organ przenosząc skarżącą ze stanowiska asystenta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji na stanowisko starszego dzielnicowego Zespołu do Spraw Prewencji Posterunku Policji, nie naruszył granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami K.p.a. Jeżeli bowiem chodzi o zasadniczą w tej sprawie kwestię sporną, tj. kwestię równorzędności dotychczas zajmowanego przez skarżącą stanowiska i stanowiska starszego dzielnicowego, zdaniem WSA kwestia ta została przez organ odwoławczy w dostateczny sposób wyjaśniona. Organ wprawdzie nie dokonał szczegółowego porównania obu stanowisk – dokonał tego dopiero udzielając odpowiedzi na skargę – jednak to uchybienie nie miało wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Jak słusznie wskazał bowiem organ II instancji, wymagania dla obu stanowisk w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu pracy są tożsame. Jeżeli natomiast szczegółowo porówna się karty opisu stanowiska pracy asystenta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji oraz karty opisu stanowiska pracy starszego dzielnicowego Zespołu ds. Prewencji Posterunku Policji, to z porównania tego jasno wynika, że asystent w służbie prewencyjnej zastępuje dzielnicowego i może być przez dzielnicowego zastępowany. Czynności na obu stanowiskach są zatem rodzajowo tożsame. Służba na jednym jak i na drugim stanowisku ma charakter prewencyjny. Celem obu stanowisk jest ochrona porządku i bezpieczeństwa. Policjant na jednym jak i na drugim stanowisku prowadzi czynności wyjaśniające w sprawach o wykroczenia. Ich obowiązkiem jest przeciwdziałanie i zwalczanie demoralizacji nieletnich. Różnica w pracy na obu stanowiskach w zasadzie polega na tym (co wynika także z grafików służby Zespołu Prewencji Komisariatu Policji oraz służby funkcjonariuszy PP– z których WSA na wniosek skarżącej przeprowadził na rozprawie dowód), że dzielnicowi mają obowiązek utrzymywania bezpośredniego kontaktu ze społecznościami lokalnymi. Niemniej jednak charakter pełnionej służby w przypadku asystenta w służbie prewencyjnej jak i dzielnicowego, ma charakter prewencyjny. Zasadnie zatem uznał organ odwoławczy, że skarżąca pełniąc służbę na stanowisku starszego dzielnicowego wypełnia obecnie taki sam rodzaj zadań ustrojowych oraz otrzymuje to samo uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym, co na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, co z kolei przesądza o równorzędności tych stanowisk. Zdaniem WSA w sprawie niniejszej został także uwzględniony słuszny interes skarżącej, która sama wnioskowała o przeniesienie do innej jednostki Policji. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - oddalił wniosek dowodowy skarżącej zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodu z karty opisu stanowiska pracy asystenta Zespołu Prewencji Komisariatu Policji oraz karty opisu stanowiska pracy starszego dzielnicowego Zespołu ds. Prewencji Posterunku Policji, ponieważ wskazane dokumenty stanowiły część akt administracyjnych sprawy. Natomiast zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola obejmowała również wnioskowane przez skarżącą dowody.