II SA/Go 684/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi H.P. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r., znak [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 19 ust.2, pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 4 ai1. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej jako u.d.p.), w związku z § 55 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 lipca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz.1518), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił uzgodnienia H.P. i A.P. lokalizacji zjazdu z drogi gminnej publicznej nr [...] działka o nr ewid. [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...]. gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał że w dniu [...] czerwca 2024 r. A.P. i H.P. złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej publicznej nr [...] działka o nr ewid. [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...] gmina [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. organ i instancji wystąpił do wnioskodawcy o przedstawienie wyjaśnień czy występował do Starostwa Powiatowego. o decyzję na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na drogę powiatową o nr [...] działka o nr ewid. nr [...] w miejscowości [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2024 v. wnioskodawca wyjaśnił, że "w 2020 r. przebudowano drogę powiatową nr [...] (działka o numerze ewidencyjnym [...]). Przy drodze od strony mojej działki nr ewid. [...] zbudowano ścieżkę rowerową na poboczu gruntowym, z którego był dojazd do mojej nieruchomości. Tym sposobem zostałem pozbawiony dostępu na ww. nieruchomość z drogi publicznej (działka ewid. Nr [...]), gdyż od drogi gminnej (działka ewid. Nr [...]) dzieliła mnie nieruchomość innego właściciela (działka ewid Nr [...]). Ścieżka rowerowa uniemożliwiała wjazd ciężkim sprzętem gdyż mogłaby zostać uszkodzona. W 2022 r. rozpocząłem podział geodezyjny ww. działki. W trakcie prac geodezyjnych dotyczących podziału byłem w Starostwie Powiatowym z zapytaniem o możliwości dokonania zjazdu z planowanej drogi wewnętrznej na drogę powiatową (działka ewid. Nr [...]). W Starostwie Powiatowym dowiedziałem się, że ww. droga powiatowa została niedawno oddana do użytku i żadna przebudowa nie będzie możliwa, ponieważ droga jest w okresie gwarancyjnym a na drodze jest wybudowana wysepka z przedłożonymi podwójnymi liniami ciągłymi w dwóch kierunkach. Ww. wysepka wraz z liniami ciągłymi stanowi długość 100 m - całą szerokość działki. Zmusiło mnie to do wykupu działki ewid. nr [...] uzyskując w ten sposób dostęp do drogi publicznej (gminnej) czy wiązało się ze znacznymi kosztami". Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. organ I instancji zwrócił się do Starosty z zapytaniem "jakie warunki powinien spełniać - wnioskodawca aby wykonać zjazd z działki nr [...] na drogę powiatową działka o nr ewid. [...]". W odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Zarząd Powiatu wyjaśnił "zgodnie z obowiązującymi przepisami Zarząd Powiatu jako zarządca drogi powiatowej nr [...] zobowiązany jest do przestrzegania zasad ustalonych w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. oraz przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowiących podstawy jego działania. Wedle zasady określonej w art. 29 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wydaje na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, zezwolenie na lokalizację zjazdu. Działanie to ma charakter indywidualny i jest uzależnione od oczekiwań wnioskodawcy co do miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych. Zatem zarządca drogi powiatowej działa tylko i wyłącznie na podstawie złożonego wniosku, a pozytywna decyzja zarządcy drogi uzależniona jest przede wszystkim od spełnienia przez projektowany zjazd wymogów wynikających z przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. l ustawy. W związku z powyższym zarządca drogi powiatowej nie może udzielić odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. skoro właściciel nieruchomości zlokalizowanej (na działce o nr ewid. Nr. [...] w miejscowości [...], nie zwrócił się do Zarządu Powiatu jako zarządcy drogi powiatowej nr [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z tej działki" Dalej organ I instancji wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku wnioskodawców z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej publicznej nr [...] działka o nr ewid. [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...] organ stwierdził, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze skrzyżowania z drogą powiatową, co stwarza zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. odmówił wydania uzgodnienia lokalizacji zjazdu w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruch drogowego. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Następnie wskutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., znak [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy pozwalający na ustalenie rzeczywistego istnienia zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie planowanego zjazdu oraz ewentualnej skali takich zagrożeń, w tym także wziąć pod uwagę i rozważyć okoliczności podnoszone przez skarżących min. w zakresie zarzutów odwołania, względnie także w zakresie wydanych wcześniej przez organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, a następnie w oparciu o ten materiał rozważyć, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem oraz orzec w sprawie na podstawie właściwych przepisów z zachowaniem wymagań prawa materialnego i procesowego. Ponadto w decyzji organ powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikająca z art. 7 k.p.a. zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. organ I instancji powiadomił strony o oględzinach wyznaczonych na dzień [...] lutego 2025 r. godz. 9:00 w miejscu planowanego zjazdu z drogi gminnej publicznej i [...] działka nr ewid. [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...]. Ponadto organ I instancji podał, iż w dniu [...] lutego 2025 r. zlecił wykonanie opinii technicznej dla projektowanego zjazdu z drogi gminnej publicznej nr [...] działka nr ewid. [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...]. Podczas oględzin obecni byli: H.P. i A.P. - współwłaściciele działki o nr ewid. [...], P.K. - projektant branży drogowej oraz pracownicy Urzędu Miasta M.R. i A.B.. W opinii technicznej P.K. została przedstawiona analiza możliwości budowy zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...]. Z przedmiotowej opinii wynikało, że lokalizacja zjazdu w proponowanym miejscu jest niezgodna z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz warunkami technicznymi dotyczącymi dróg publicznych. W związku z tym rekomenduje się: opracowanie alternatywnej lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nr [...] w miejscu, które nie koliduje z obszarem skrzyżowania z drogą powiatową, przeanalizowanie dostępności do działki nr [...] z drogi powiatowej nr [...] poza obszarem skrzyżowania z drogą gminną. Istniejąca szerokość pasa drogowego drogi gminnej wynosi jedynie 5,8 m. Jest to szerokość niewystarczająca do zlokalizowania drogi gminnej publicznej wraz z infrastrukturą techniczną. Zalecana szerokość pasa drogowego powinna wynosić 10 m, w innym przypadku mogą wystąpić problemy z odwodnieniem oraz lokalizacją urządzeń technicznych poza jezdnią drogi. Oznakowanie terenu zabudowanego wymaga zmiany, ponieważ na wysokości skrzyżowania zlokalizowane są zabudowania mieszkalne. Poprawne oznakowanie terenu zabudowanego pozwoli na zmniejszenie obowiązującej prędkości do 50 km/h. Obecnie w obrębie skrzyżowania obowiązuje dopuszczalna prędkość 90 km/h. Bez oznakowania pionowego skrzyżowania - znaki D - 1 na drodze powiatowej A - 7 na wlocie drogi gminnej. Z wstępnej analizy wynika, że zjazd na działkę nr [...] z drogi powiatowej jest możliwy pomimo występującej wyspy separacyjnej. Zjazd będzie zlokalizowany poza obszarem skrzyżowania a widoczność będzie zapewniona. Inwestor może wystąpić do Zarządcy drogi powiatowej nr [...] z wnioskiem na lokalizację zjazdu. Innym rozwiązaniem jest wydzielenie pasa pod drogę wewnętrzną z działki nr [...]. Takie rozwiązanie pozwoli na zlokalizowanie zjazdu z drogi gminnej na drogę wewnętrzną poza obszarem oddziaływania skrzyżowania z drogą powiatową. Takie rozwiązanie umożliwi w przyszłości wykonanie zjazdu zarówno na drogę gminną jak i drogę powiatową. Pismem z dnia [...] marca 2025 r. wnioskodawcy przedstawili opinię w zakresie wykonania zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...]celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej w miejscowości [...], gmina [...] wykonaną przez J. Z opinii tej wynikało, iż obecnie ruch pojazdów i pieszych odbywa się poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [...] na pas drogowy drogi gminnej nr [...], dlatego obecnie nie ma podstaw aby klasyfikować to połączenie jako krzyżowanie dróg i wskazywać obszar skrzyżowania, na który powołuje się zarządca drogi. Opiniodawca powołał się na wydaną przez Wójta Gminy decyzję z dnia [...] czerwca 2024 r., znak [...] zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i obejmującą po podziale działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę wewnętrzną oraz decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. o warunkach zabudowy określającą w punkcie 7.1. Obsługa komunikacyjna terenu: teren obsługiwany z publicznej drogi gminnej nr [...] - działka nr ewid. [...] wynika, że dojazd do podzielonych działek odbywał się będzie z pasa drogowego publicznej drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]) poprzez działkę nr [...] stanowiącą pas drogi wewnętrznej. Dalej organ I instancji wskazał, iż należy jeszcze rozstrzygnąć fakt czy istniejąca gruntowa droga gminna nr [...] na działce nr [...] jest obiektem budowlanym w myśl ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i czy była wydana jakakolwiek decyzja administracyjna (np. pozwolenie na budowę), która potwierdziłaby, że istniejąca gruntowa droga gminna jest obiektem budowlanym. Jeżeli zarządca drogi takim dokumentem nie dysponuje, to nie możemy mówić o obiekcie budowlanymi i o skrzyżowaniu dróg. Opiniodawca stwierdził, że brak jest na drodze powiatowej nr [...] oznakowania pionowego i poziomego informującego o skrzyżowaniu dróg. jak również brak oznakowania na drodze gminnej nr [...] (fot. 1-tbt. 4). Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa skrzyżowanie dróg powinno być odpowiednio ukształtowane geometrycznie oraz jednoznacznie wyraźnie i w sposób zapewniający widoczność tak oznakowane, aby ich użytkownicy nie mieli wątpliwości i wiedzieli, poruszając się po której drodze mają pierwszeństwo oraz gdzie powinni ustąpić pierwszeństwa. Szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów’ drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. stanowiące załącznik do Obwieszczenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 września 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania na drogach. Zdaniem organu I instancji połączenie drogi gminnej o nawierzchni gruntowej z drogą powiatową o nawierzchni mineralno - bitumicznej nie stanowi skrzyżowania dróg w myśl obowiązujących przepisów prawa i nie ma konieczności stosowania przepisów jak dla skrzyżowania. Istniejące zagospodarowanie pasa drogowego drogi powiatowej przyczynia się do ograniczenia prędkości dla pojazdów poruszających się drogą gminną i wymusza na kierowcach zachowanie szczególnej ostrożności min. poprzez: geometria połączenia pasa drogowego drogi gminnej z drogą powiatową wymusza zastosowanie skrzyżowania zwykłego typu T dla którego wymuszona jest redukcja prędkości; rosnące w pasie drogowym drogi powiatowej drzewa, które znacznie ograniczają widoczność dla pojazdów włączających się do ruchu z drogi gminnej, zwłaszcza dla kierunku [...]: lokalizację ścieżki rowerowej w pasie drogi powiatowej, która powoduje, że kierowcy zbliżający się do pasa drogowego drogi powiatowej muszą ustąpić pierwszeństwa przejazdu rowerzystom, pomimo braku oznakowania na drodze gminnej. Jak zauważył organ I instancji kolejnym elementem wpływającym na ruch pojazdów wzdłuż drogi gminnej jest jej stan techniczny, który ze względu na licznie nierówności i koleiny wymusza ograniczenie prędkości poruszających się pojazdów drogą gruntową. Opinia przedstawiona przez wnioskodawców zawiera zapisy, że: budowa zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...] stanowiącej pas drogi wewnętrznej, zapewni dla każdej działki usytuowanej wzdłuż drogi wewnętrznej dostęp do drogi publicznej - zgodnie z wydanymi decyzjami: obecne natężenie ruchu pojazdów i pieszych po gruntowej drodze gminnej jest znikome (dojazd do jednego domu rodzinnego, łąk i pól uprawnych); budowa zjazdu nie powinna wpłynąć na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, na gruntowej drodze gminnej ze względu na niewielkie natężenie ruchu drogowego i jej stan techniczny. Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. organ I instancji zwrócił się do projektanta branży drogowej P.K. o odniesienie się do opinii wykonanej przez J., przedstawiając następujące stanowisko: "Zakres analizy i podstawa oceny technicznej: opinia sporządzona przez A.K. opiera się głównie na analizie formalno — prawnej oraz definicji skrzyżowania zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Należy podkreślić, iż zgodnie z § 54 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie przepisów techniczno - budowanych dotyczących dróg publicznych, zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze skrzyżowania lub jego oddziaływania - niezależnie od twardości nawierzchni dróg. W tym kontekście kluczowa jest rzeczywista geometria i funkcjonalność skrzyżowania, a nie wyłącznie formalna klasyfikacja jego elementów. Zgodnie z aktualnymi wytycznymi projektowymi (WR-D-33) oraz przytoczonymi przepisami, analizowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi gminnej z droga powiatową nr [...]. Obszar ten obejmuje min. odcinki zwalniania i przyspieszania oraz strefy manewrowe, które są kluczowe dla zachowania bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu. Pomimo braku formalnego oznakowania pionowego i poziomego skrzyżowanie funkcjonuje w terenie, a jego przestrzenne ukształtowanie - wraz z lokalizacją istniejącej ścieżki rowerowej oraz wyspy spowalniającej ruch — wyraźni wskazuje na konieczność zachowania strefy wolnej od dodatkowych wlotów. Przejezdność 1 parametry techniczne- z przeprowadzonej analizy wynika, że zaprojektowanie zjazdu w proponowanymi miejscu nie zapewnia normatywnej przejezdności dla pojazdów komunalnych (śmieciarki), które będą obsługiwać nowo wyodrębnione działki. Minimalne promienie skrętu nie są zachowane, co generuje realne ryzyko utrudnienia ruchu i zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa. Uwagi końcowe - planowana lokalizacja zjazdu powinna uwzględniać nie tylko aspekty formalno - prawne ale także realne warunki terenowe, przepisy techniczne oraz zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z powyższym podtrzymuje on stanowisko, że lokalizacja zjazdu w proponowanym miejscu nie powinna zostać zatwierdzona, Rekomenduje się rozważenie alternatywnej lokalizacji zjazdu - poza obszarem oddziaływania skrzyżowania -co może umożliwić zgodnie z przepisami i bezpieczne skomunikowanie działki z siecią dróg publicznych". Organ I instancji po szczegółowej analizie przestawionych opinii i kierując się orzecznictwem sądowym stwierdził, iż zjazd z drogi wewnętrznej dz. nr. [...] na drogę gminną nr [...] dz. o nr ewid. [...] w tej lokalizacji nie jest możliwy ze względu na zasady bezpieczeństwa. Zaprojektowanie zjazdu w proponowanym miejscu nie zapewnia normatywnej przejezdności dla pojazdów komunalnych (śmieciarki), czy pojazdy ratunkowe straży pożarnej, które będą obsługiwać nowo wyodrębnione działki, czy też w razie konieczności udzielać pomocy mieszkańcom. Minimalne promienie skrętu nie są zachowane, co generuje realne ryzyko utrudnienia ruchu i zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa. Organ wskazał również, iż biorąc pod uwagę, iż wydzielone działki projektowane są pod zabudowę jednorodzinną w najbliższej perspektywie czasu należy spodziewać się we wskazanym obszarze zintensyfikowanego ruchu pojazdów i zwiększonej liczby mieszkańców, których bezpieczeństwo jest sprawą nadrzędną. Jednocześnie organ I instancji zauważył, że wnioskodawcy nie wystąpili do Starostwa Powiatowego. o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z działki o nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną na drogę powiatową nr [...]. Tym samym nie są w posiadaniu decyzji odmownej na lokalizację zjazdu i nie mogą przyjąć, że nie ma możliwości jego wykonania. Od decyzji organu I instancji H.P. i A.P. wnieśli odwołanie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. W jego uzasadnieniu podnieśli, że wydane wcześniej prawomocne decyzje o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2023 r., o zatwierdzeniu podziału z dnia [...] czerwca 2024 r. zostały oparte na założeniu, że obsługa komunikacyjna działek odbędzie się z drogi gminnej nr [...]. Odmowa zjazdu uniemożliwia ich wykonanie, co jest sprzeczne z zasadą stabilności i podważa zaufanie do organu administracji. Zdaniem odwołujących organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z art. 7, 77, 80 k.p.a., nie wykonał podstawowych obowiązków wynikających z k.p.a., które nakazują mu rzetelnie i bezstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zebrać kompletny materiał dowodowy i dokonać jego obiektywnej oceny. Organ nie przeprowadził wizji lokalnej, mimo, że spór dotyczy realiów terenowych geometrii drogi, widoczności oraz uwarunkowań przestrzennych, które mogą być w pełni ocenione jedynie na miejscu. Pominięcie tak podstawowej czynności uniemożliwiło dokonanie rzeczywistej oceny, czy projektowany zjazd faktycznie mógłby stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ powinien umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu i dać możliwość odniesienia się do zarzutów jeszcze na etapie postępowania przed wydaniem decyzji. Organ całkowicie pominął i nie skonfrontował opinii technicznej przygotowanej przez J., która jasno wskazuje, że projektowany zjazd spełnia obowiązujące przepisy i nie stanowi zagrożenia. Decyzja organu opiera się wyłącznie na opinii własnego projektanta, przy czym nie podjęto żadnej próby obiektywnego zestawienia obu stanowisk ani ich fachowej weryfikacji. Brak tych kluczowych czynności oznacza w ocenie odwołujących, że organ nie wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a., zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 k.p.a., dokonania obiektywnej i merytorycznej oceny dowodów jak wymaga art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu było przeprowadzenie wszystkich tych czynności przed wydaniem decyzji tym bardziej, że wcześniejsza decyzja SKO jasno wskazywała na konieczność uzupełnienia postępowania i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości. Naruszono art. 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie i brak odniesienia się do załączonej opinii technicznej J, która zawierała szczegółowe analizy i jednoznacznie wskazywała na możliwość wykonania planowanego zjazdu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz z zachowaniem bezpieczeństwa mchu drogowego. Przedstawione w niej dane opierały się na konkretnej wiedzy technicznej. Organ wydając decyzję odmowną całkowicie pominął tę opinie milczeniem, a w uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek merytorycznego komentarza, który tłumaczyłby dlaczego materiał dowodowy miałby zostać uznany za nieprzydatny, błędny lub niewiarygodny. Zamiast tego organ bezrefleksyjnie przyjął opinię własnego projektanta i oparł na niej całą swoją argumentację, Takie działanie jest sprzeczne nie tylko z literalnym brzmieniem art. 80 k.p.a., ale także zasadą obiektywizmu i bezstronności postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co według organu - może wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., każde uzasadnienie decyzji administracyjnej musi zawierać konkretne i jednoznaczne ustalenia faktyczne oraz .szczegółowe wskazanie na czym polega zagrożenie dla interesu publicznego lub naruszenia prawa. W przedmiotowej decyzji zabrakło jakichkolwiek precyzyjnych i mierzalnych danych technicznych takich jak: dokładna odległość projektowanego zjazdu od osi skrzyżowania lub krawędzi jezdni, parametry widoczności w obrębie skrzyżowania i zajazdu, wyrażone w metrach, analiza geometrii wlotu drogi podporządkowanej do drogi powiatowej, aktualne lub prognozowane natężenie ruchu, które mogłoby mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowników drogi. Organ nie przeprowadził żadnej rzetelnej analizy sytuacji terenowej, nie dokonał pomiarów, nie przygotował symulacji ruchu, ani nie wskazał wartości granicznych wynikających z przepisów technicznych czy norm bezpieczeństwa. W szczególności nie odniósł się do konkretnych zapisów Wytycznych projektowania skrzyżowań WR-D-33, które są dokumentem pomocniczym stosowanym w inżynierii ruchu drogowego. Jednocześnie odwołujący zwrócili uwagę, że wytyczne WR-D-33 nie są aktem prawa powszechnie obowiązującego, lecz dokumentem o charakterze technicznym i rekomendacyjnym. Zawarte w nich wskazania dotyczą min. minimalnych odległości między skrzyżowaniami i zjazdami oraz zasad kształtowania geometrii dróg i nie przewidują bezwzględnych zakazów lokalizacji zjazdu w określonej odległości od skrzyżowania, lecz nakazują każdorazową ocenę warunków lokalnych i możliwości bezpiecznej realizacji dostępu. Organ powołując się na WR-D-33 powinien był: wskazać dokładnie, które konkretnie przepisy tych wytycznych uznaje za mające zastosowanie, przeanalizować czy projektowany zjazd rzeczywiście narusza minimalne odległości wskazane w tabelach WR-D-33; odnieść się do faktu, że w terenie niezabudowanym i na drogach o niskim natężeniu ruchu stosowanie WR-D-33 może mieć charakter elastyczny i dopuszczający odstępstwa w uzasadnionych przypadkach. Co istotne przedstawiona przez odwołujących opinia techniczna J. wykazała jednoznacznie, że planowany zjazd spełnia minimalne odległości od skrzyżowania, nie narusza żadnych obowiązujących norm technicznych, zapewnia wymaganą widoczność i bezpieczeństwo dla wszystkich uczestników ruchu. Organ nie tylko nie przeprowadził własnej rzetelnej analizy, ale również całkowicie zignorował tę opinię, nie próbując jej ani podważyć ani skonfrontować z własnym stanowiskiem. Odwołujący podkreślili, że na etapie projektowania podziału nieruchomości zadbali o odpowiednie parametry pasa drogowego: wyznaczono drogę wewnętrzną o szerokości 10 metrów, a w miejscu planowanego połączenia z drogą gminną zapewniono poszerzenie do 12 metrów co dodatkowo zwiększa bezpieczeństwo i komfort użytkowania. Zdaniem odwołujących organ I instancji nie zdołał udowodnić istnienia realnego, wymiernego i konkretnego zagrożenia, a decyzja odmowna została oparta wyłącznie na gołosłownym niepopartym żadnymi dowodami odwołaniu do wytycznych WR-D-33, których treść i znaczenie nie zostały w żaden sposób precyzyjnie wyjaśnione, ani odniesione do okoliczności faktycznych sprawy. Odwołujący podkreślili jednoznacznie, że przedmiotem naszego wniosku i całego postępowania była wyłącznie lokalizacja zjazdu z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...]. W żadnym momencie procedury administracyjnej projekt nie przewidywał wykonania zjazdu z drogi powiatowej nr [...], a co istotne takie rozwiązanie nie było wcześniej kwestionowane przez Gminę, ani na etapie wydawania decyzji warunkach zabudowy ani w trakcie procedury zatwierdzania podziału nieruchomości. W efekcie powyższych ustaleń wydano decyzję o warunkach zabudowy, która jednoznacznie określiła obsługę komunikacyjną działek poprzez zjazd z drogi gminnej nr [...] i na tej podstawie wydano postanowienie zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, w którym uwzględniono wskazany zjazd z drogi gminnej i rozpoczęliśmy pracę nad geodezyjnym podziałem nieruchomości, kierując się zatwierdzonym projektem. W świetle powyższego zarzut jakoby odwołujący powinni byli wystąpić o zgodę na zjazd z drogi powiatowej nr [...], jest zupełnie niezasadny, ponieważ: wcześniejsze rozstrzygnięcia administracyjne nie przewidują, ani nie wymagają uzyskania dostępu do drogi powiatowej, zmiana koncepcji dostępu na obecnym etapie byłaby sprzeczna z obowiązującymi decyzjami administracyjnymi, naruszałaby zasadę trwałości decyzji art. 16 k.p.a. oraz prowadziłaby do dodatkowych kosztów i przedłużenia całego procesu. Zarówno projekt zjazdu, jak i zatwierdzony podział zostały opracowane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w uzgodnieniu z organem gminy, który na tamtym etapie nie wnosił żadnych zastrzeżeń, ani nie wskazywał konieczności alternatywnego dostępu z drogi powiatowej. Zdaniem odwołujących organ nie może na obecnym etapie postępowania żądać wystąpienia o zgodę na zjazd z drogi, która nigdy nie była elementem tej inwestycji. Organ uzasadniając odmowę uzgodnienia lokalizacji zjazdu, odwołuje się do orzecznictwa, które dotyczy sytuacji klasycznego konfliktu pomiędzy interesem indywidualnym inwestora a interesem społeczny, w tym w szczególności koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem odwołujących taki konflikt nie występuje, gdyż przedmiotem sprawy nie jest nowa inicjatywa inwestycyjna kolidująca z interesem publicznym, ale próba realizacji inwestycji, która została wcześniej zatwierdzona i dopuszczona prawomocnymi decyzjami administracyjnymi - decyzją o warunkach zabudowy i decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Oba te akty administracyjne potwierdziły dopuszczalność obsługi komunikacyjnej działek poprzez projektowany zjazd z drogi gminnej nr [...]. Gmina wydając te decyzje zaakceptowała zarówno lokalizację, jak i układ komunikacyjny planowanej inwestycji. Wydana decyzja całkowicie pomija ten podstawowy obowiązek prowadząc do sytuacji rażąco niesprawiedliwej i ekonomicznie nieuzasadnionej. Przedmiotowa działka nr [...] została wyodrębniona i zatwierdzona do realizacji inwestycji budowlanej w oparciu o wcześniejsze decyzje administracyjne, które przewidywały jej obsługę komunikacyjną poprzez zjazd z drogi gminnej nr [...]. To właśnie te rozstrzygnięcia stanowiły podstawę do podjęcia przez nas jako właścicieli nieruchomości konkretnych decyzji inwestycyjnych i geodezyjnych w tym przeprowadzenia podziału nieruchomości i przeniesienia kosztów związanych z jej przygotowaniem pod zabudowę. Obecna odmowa zatwierdzenia zjazdu nie tylko: pozbawia działkę dostępu do drogi publicznej czyniąc ją de facto działką bezużyteczną z punktu widzenia planowanej funkcji mieszkaniowej, ale również prowadzi do powstania realnych strat finansowych - zarówno w zakresie już poniesionych przez odwołujących nakładów (podział geodezyjny, pracowania projektowe), jak i utraty wartości samej nieruchomości. Wydanie decyzji w takiej formie oznacza zatem wywołanie nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej szkody po stronie właścicieli nieruchomości, pozostając w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Decyzją z dnia [...] września 2025 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że co prawda w podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazując na rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych, błędnie podał, że jest to rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 lipca 2022 r., zamiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., niemniej nie miało to wypływu na rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie, bowiem organ I instancji w sposób prawidłowy przeanalizował i rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. Dalej organ odwoławczy powołując się na przepisy u.p.d. oraz ww. rozporządzenia podał, że jak wynika z treści art. 29 ust. 4 u.d.p. decyzja odmowna w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, a jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu czy to publicznego czy indywidualnego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ administracyjny korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres je ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawda dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej nieruchomości. Ponadto "uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego (w tym akty prawa miejscowego). Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p,, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Odnosząc powyższe przepisy do przedmiotowej sprawy Kolegium podkreśliło., że organ I instancji w dniu [...] lutego 2025 r., zgodnie z poprzednią decyzją tut. Kolegium przeprowadził w toku prowadzonego ponownie postępowania oględziny w miejscu planowanego zjazdu z drogi gminnej publicznej nr [...] działka nr ewid. [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...]. Organ ten zlecił wykonanie opinii technicznej dla projektowanego zjazdu z drogi gminnej publicznej nr [...] działka nr ewid. [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...]. W trakcie przeprowadzonych oględzin obecni byli: H.P. i A.P. - współwłaściciele działki o nr ewid. [...], P.K. - projektant branży drogowej oraz pracownicy Urzędu Miasta M.R. i A.B.. Z protokołu oględzin znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż zostały omówione problemy związane z lokalizacją zjazdu, analiza warunków zabudowy bezpieczeństwa w zakresie w obrębie skrzyżowania. Ponadto omówiono możliwe rozwiązania i przedstawiono, że zostanie dostarczona opinia techniczna P.K.. W przedmiotowej opinii została przedstawiona analiza możliwości budowy zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...]. Z przedmiotowej opinii wynikało, że lokalizacja zjazdu w proponowanym miejscu jest niezgodna z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz warunkami technicznymi dotyczącymi dróg publicznych. W związku z tym rekomenduje się: opracowanie alternatywnej lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nr [...] w miejscu, które nie koliduje z obszarem skrzyżowania z drogą powiatową, przeanalizowanie dostępności do miałki nr [...] z drogi powiatowej nr [...] poza obszarem skrzyżowania z drogą gminną. Istniejąca szerokość pasa drogowego drogi gminnej wynosi jedynie 5.8 m. Jest to szerokość niewystarczająca do zlokalizowania drogi gminnej publicznej wraz z infrastrukturą techniczną. Zalecana szerokość pasa drogowego powinna wynosić 10 m, w innym przypadku mogą wystąpić problemy z odwodnieniem oraz lokalizacją urządzeń technicznych poza jezdnią drogi. Oznakowanie terenu zabudowanego wymaga zmiany, ponieważ na wysokości skrzyżowania zlokalizowane są zabudowania mieszkalne. Poprawne oznakowanie terenu zabudowanego pozwoli na zmniejszenie obowiązującej prędkości do 50 km/h. Obecnie w obrębie skrzyżowania obowiązuje dopuszczalna prędkość 90 km/h. Bez oznakowania pionowego skrzyżowania - znaki D - 1 na drodze powiatowej A - 7 na wlocie, drogi gminnej. Ze wstępnej analizy wynikało, że zjazd na działkę nr [...] z drogi powiatowej jest możliwy pomimo występującej wyspy separacyjnej. Zjazd będzie zlokalizowany poza obszarem skrzyżowania a widoczność będzie zapewniona. Inwestor może wystąpić do Zarządcy drogi powiatowej nr [...] z wnioskiem na lokalizację zjazdu. Innym rozwiązaniem jest wydzielenie pasa pod drogę wewnętrzną z działki nr [...]. Takie rozwiązanie pozwoli na zlokalizowanie zjazdu z drogi gminnej na drogę wewnętrzną poza obszarem oddziaływania skrzyżowania z drogą powiatową. Takie rozwiązanie umożliwi w przyszłości wykonanie zjazdu zarówno na drogę gminną jak i drogę powiatową. Kolegium podało, że w toku postępowania skarżący dostarczyli do akt sprawy opinię w zakresie wykonania zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej w miejscowości [...], gmina [...] wykonaną przez J.wykonana przez mgr inż. A.K.. Do ww. opinii mgr inż. P.K. przestawił odniesienie w opinii z dnia [...] kwietnia 2025 r.. wyjaśniając min., że opinia sporządzona przez A.K. opiera się głównie na analizie formalno - prawnej oraz definicji skrzyżowania zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Kolegium zgodziło się z dokonanymi ustaleniami, że zgodnie z § 54 ust. 2 rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze skrzyżowania lub jego oddziaływania - niezależnie od twardości nawierzchni dróg. W tym kontekście kluczowa jest rzeczywista geometria i funkcjonalność skrzyżowania, a nie wyłącznie formalna klasyfikacja jego elementów. Zgodnie z aktualnymi wytycznymi projektowymi (WR-D-33) oraz przytoczonymi przepisami, analizowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi gminnej z drogą powiatową nr [...]. Obszar ten obejmuje m.in. odcinki zwalniania i przyspieszania oraz strefy manewrowe, które są kluczowe dla zachowania bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu. Pomimo braku formalnego oznakowania pionowego i poziomego skrzyżowanie funkcjonuje w terenie, a jego przestrzenne ukształtowanie - wraz z lokalizacją istniejącej ścieżki rowerowej oraz wyspy spowalniającej ruch — wyraźnie wskazuje na konieczność zachowania strefy wolnej od dodatkowych wlotów. Kolegium zwróciło również uwagę, iż jeżeli chodzi o przejezdność i parametry techniczne, to z przeprowadzonej analizy wynika, że zaprojektowanie zjazdu w proponowanymi miejscu nie zapewnia normatywnej przejezdności dla pojazdów komunalnych (śmieciarki), które będą obsługiwać nowo wyodrębnione działki. Minimalne promienie skrętu nie są zachowane, co generuje realne ryzyko utrudnienia ruchu i zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa. Planowana lokalizacja zjazdu powinna uwzględniać nie tylko aspekty formalno — prawne, ale także realne warunki terenowe, przepisy techniczne oraz zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem, że lokalizacja zjazdu w proponowanym miejscu nie powinna zostać zatwierdzona. Ponadto mając na uwadze powyższe, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wbrew zarzutom skarżących nie pominął opinii przez nich przedłożonej. Odniesienie do przedmiotowej opinii znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w oparciu o opinię mgr inż. P.K. - projektanta branży drogowej z dnia [...] kwietnia 2025 r., a tym samym organ I instancji w żaden sposób nie pominął milczeniem przedłożonej opinii przez skarżących. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż kolejnym elementem wpływającym na ruch pojazdów wzdłuż drogi gminnej jest jej stan techniczny, który ze względu na licznie nierówności i koleiny wymusza ograniczenie prędkości poruszających się pojazdów drogą gruntową. W świetle powyższego, jak słusznie w uzasadnieniu wskazał organ I instancji, przy ocenie wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu fundamentalne zagadnienie do rozstrzygnięcia przez organ stanowi zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Kolegium podkreśliło, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sposób restrykcyjny regulują wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników, w tym także względem lokalizacji zjazdów (§ 55 ust. 2 ww. rozporządzenia). W ocenie Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w ramach uznania administracyjnego ocenił istotne okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy w oparciu o przepisy u.d.p. w tym art. 29 ust. 4 u.d.p oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w tym przeprowadził oględziny podczas których byli również obecni skarżący, a nadto odniósł się do opinii technicznej przedłożonej przez skarżących. Organ I instancji umożliwił skarżącym czynny udział w postępowaniu i informował skarżących o możliwości brania czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z aktami oraz składania uwag i wniosków do postępowania. Organ po szczegółowej analizie opinii znajdującej się w aktach sprawy, a także odniesienia się do opinii przedłożonej przez skarżących w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wykazał, że zjazd z drogi gminnej publicznej nr [...] działka o nr ewid. [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] nie jest możliwy ze względu na zasady bezpieczeństwa. Organ I instancji w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, iż "zaprojektowanie zjazdu w proponowanym miejscu nie zapewnia normatywnej przejezdności dla pojazdów komunalnych (śmieciarki), czy pojazdy ratunkowe straży pożarnej, które będą obsługiwać nowo wyodrębnione działki czy też w razie konieczność udzielać pomocy mieszkańcom. Minimalne promienie skrętu nie są zachowane, co generuje realne ryzyko utrudnianie ruchu i zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa. W swoim uzasadnieniu organ I instancji również wyjaśnił, iż wydzielone działki projektowane są pod zabudowę jednorodzinną i w najbliższej perspektywie czasu należy spodziewać się we wskazanym obszarze zintensyfikowanego ruchu pojazdów i zwiększonej liczby mieszkańców, których bezpieczeństwo jest sprawą nadrzędną. Z powyższych względów Kolegium uznało za niezasadne podnoszone w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a.. art. 8 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., które postrzegane są jako nie zebranie i nie rozważenie całego materiału dowodowego i nie podjęcie działań do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji zebrał dowody w sprawie na podstawie których wydał rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie powodem odmowy były względy bezpieczeństwa ruchu, które organ wykazał w swoim uzasadnieniu decyzji. Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Niewątpliwie organ wydając decyzję w oparciu o art. 29 u.d.p. winien rozważyć kwestię bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak i fakt czy istnieje inna możliwość dojazdu do danej nieruchomości. W ocenie Kolegium organ I instancji rozważył te kwestie. Organ I instancji wydając rozstrzygnięcie posiłkował się opinią przedłożoną przez skarżących, a także opinią sporządzoną na zlecenie organu przez mgr inż. P.K. - projektanta branży drogowej oraz opinię mgr inż. P.K. z dnia [...] kwietnia 2025 r. odnoszącą się do opinii mgr inż. A.K., gdzie w konsekwencji po weryfikacji całego materiału dowodowego uwzględniając bezpieczeństwo ruchu drogowego zaopiniował negatywnie możliwość wykonania zjazdu, co w ocenie Kolegium jest zasadne. Co również istotne było w sprawie, że skarżący nie wystąpili do Starostwa Powiatowego. o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z działki o nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną na drogę powiatową nr [...], a zatem nie są oni w posiadaniu decyzji odmownej na lokalizację takiego zjazdu i nie mogą przyjąć, że nie ma możliwości jego wykonania. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie słuszny interes strony stoi w sprzeczności z interesem społecznym, mając na uwadze zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ I instancji prawidłowo dał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem skarżących. Decyzja wydana przez organ I instancji na gruncie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot zarządca drogi może, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru tego rozstrzygnięcia, co wynika z rozważenia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy. Zaskarżona decyzja została uzasadniona pod względem faktycznym, jak i prawnym, co umożliwiło jej właściwą kontrolę przez organ odwoławczy. W skardze do Sądu na decyzję SKO H.P. i A.P. zarzucili naruszenie: 1) art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych przez ich rażąco błędną ich wykładnię polegającą m.in. na przyjęciu, że przepis ten jako uznaniowy w niniejszej sprawie nakazuje danie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem skarżących; 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez wykorzystanie ustaleń faktycznych i zebranych w aktach dowodów do jedynie z góry przyjętych założeń o mającym zapaść rozstrzygnięciu, w tym nieuznawanie za wiarygodny w związku z przedmiotem postępowania przeprowadzony dowód w sprawie z opinii J. z dnia [...].03.2025r. w zakresie wykonania zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...], celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej w miejscowości [...] gmina [...] , przygotowanej przez mgr inż. A.K., który potwierdził, iż istnieje pod względem merytorycznym uzasadnienie dla uwzględnienia wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2024 r.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, w sytuacji, gdy przy rozpoznaniu sprawy SKO winno było uchylić decyzję z dnia [...] czerwca 2025 r. wydaną przez Wójta Gminy. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2025 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi gminnej publicznej nr [...] działka o nr ewid. [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: "u.d.p."), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przez zjazd należy rozumieć część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5, o czym stanowi art. 29 ust. 3 u.d.p. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). Zauważyć należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje sformułowanie "zarządca drogi może". Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także powołane przepisy u.d.p. i rozporządzenia. W orzecznictwie dominuje pogląd, że przy wyrażaniu zgody na lokalizację nowego zjazdu z drogi publicznej zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym mają decydujące znaczenie i przeważają nad potrzebą uwzględnienia interesu wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2023 r., II GSK 1276/22, 11 września 2020 r., I OSK 232/20, 25 sierpnia 2020 r., I OSK 2936/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości, względem której wydawana jest decyzja. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia. Sąd nie ocenia wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości, bowiem ustawa nie nakłada na organ podejmujący decyzję tego rodzaju ograniczeń przy wyborze możliwości rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12, CBOSA). W myśl § 54 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się, jako jedno - lub dwukierunkowy zjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Z kolei § 54 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Dopuszcza się usytuowanie wyjazdu i wjazdu obok siebie, pod warunkiem rozdzielenia wyspą kanalizującą ruch. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Skrzyżowanie to część drogi publicznej będąca połączeniem dróg publicznych albo jezdni jednej drogi publicznej w jednym poziomie (art.4 pkt 9 u.d.p.). Obszar skrzyżowania to wspólna część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami (§ 4 pkt 12 rozporządzenia). W opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. P.K. sporządzonej na zlecenie organu I Instancji została przedstawiona analiza możliwości budowy zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...]. W opinii wskazano, że w pasie drogi powiatowej zlokalizowana jest droga powiatowa nr [...] o nawierzchni asfaltowej szerokości ok. 5,4 m. Droga powiatowa krzyżuje się z drogą gminną nr [...] (dz. Nr [...]) o nawierzchni gruntowej o szerokości 2-3 m za pomocą skrzyżowania zwykłego o nawierzchni gruntowej. Przed skrzyżowaniem od strony miejscowości [...] zlokalizowana jest wysepka separująca ruch pełniąca funkcje elementy spowolnienia ruchu. W pasie drogi powiatowej zlokalizowana jest również ścieżka rowerowa o nawierzchni asfaltowej o szerokości 2.0 m oddzielona od jezdni pasem zieleni o szerokości od 1.3 do 6.0 m. Wzdłuż dogi występują drzewa. Na drodze powiatowej panuje niewielki ruch pojazdów osobowych oraz sporadyczny ruch pojazdów ciężarowych. W okresie letnim panuje wzmożony ruch pojazdów rolniczych. W opinii wskazano, że istniejąca szerokość pasa drogowego drogi gminnej wynosi jedynie 5,8 m. Jest to szerokość niewystarczająca do zlokalizowania drogi gminnej publicznej wraz z infrastrukturą techniczną. Zalecana szerokość pasa drogowego powinna wynosić 10 m, w innym przypadku mogą wystąpić problemy z odwodnieniem oraz lokalizacją urządzeń technicznych poza jezdnią drogi. W opinii wskazano, że zjazdy z dróg publicznych powinny być projektowane w sposób nieutrudniający ruchu oraz zapewniający bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, w tym kierowcom, pieszym i rowerzystom. Z treści opinii wynika, że przeciwko lokalizacji zjazdu przemawia: 1. umiejscowienie zjazdu w obszarze skrzyżowania - zgodnie z zgodnie z warunkami technicznymi, jaki powinny spełniać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazdy nie powinny być projektowane w rejonie skrzyżowania, aby nie kolidowały z organizacją ruchu i nie pogarszały warunków widoczności, 2. bezpieczeństwo ruchu rowerowego – w pasie drogi powiatowej przebiega ścieżka rowerowa, co oznacza zwiększone ryzyko kolizji pojazdów włączających się do ruchu z rowerzystami a istniejące drzewa ograniczają widoczność, 3. brak odpowiednich parametrów technicznych – lokalizacja w obecnym miejscu nie umożliwia zastosowania normatywnych promieni skrętu dla pojazdu miarodajnego (śmieciarki). W konkluzji opinii jej autor stwierdził, że lokalizacja zjazdu w proponowanym miejscu jest niezgodna z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz warunkami technicznymi dotyczącymi dróg publicznych. W rozpoznawanej sprawie organy odniosły się również do opinii przedłożonej przez skarżących sporządzonej przez mgr inż. A.K. wskazującej na możliwość wykonania zjazdu zwykłego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...]w miejscowości [...]. Organy podzieliły wyjaśnienia przedstawione przez P.K., który ustosunkowując się do powyższej opinii, zwrócił uwagę, że kluczowa jest rzeczywista geometria i funkcjonalność skrzyżowania, a nie wyłącznie formalna klasyfikacja jego elementów. Zgodnie z aktualnymi wytycznymi projektowymi (WR-D-33) oraz przytoczonymi przepisami, analizowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi gminnej z drogą powiatową nr [...]. Obszar ten obejmuje min. odcinki zwalniania i przyspieszania oraz strefy manewrowe, które są kluczowe dla zachowania bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu. Pomimo braku formalnego oznakowania pionowego i poziomego skrzyżowanie funkcjonuje w terenie, a jego przestrzenne ukształtowanie - wraz z lokalizacją istniejącej ścieżki rowerowej oraz wyspy spowalniającej ruch - wyraźnie wskazuje na konieczność zachowania strefy wolnej od dodatkowych wlotów. Zaprojektowanie zjazdu w proponowanym miejscu nie zapewnia normatywnej przejezdności dla pojazdów komunalnych (śmieciarki), które będą obsługiwać nowo wyodrębnione działki. Minimalne promienie skrętu nie są zachowane, co generuje realne ryzyko utrudnienia ruchu i zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa. Planowana lokalizacja zjazdu powinna uwzględniać nie tylko aspekty formalnoprawne. ale także realne warunki terenowe, przepisy techniczne oraz zasady bezpieczeństwa drogowego. Sąd podziela ocenę organów, że planowana przez skarżących lokalizacja zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego (§ 54 ust. 2 rozporządzenia). Organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów uznając sporządzoną przez projektanta branży drogowej P.K. za przydatny dowód w sprawie dla oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdu w aspekcie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z ww. opinii i dodatkowych wyjaśnień wynikają istotne okoliczności świadczące o tym, że lokalizacja zjazdu w proponowanym miejscu jest niezgodna z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz warunkami technicznymi dotyczącymi dróg publicznych. Organy zwróciły uwagę, że zaprojektowanie zjazdu w proponowanym miejscu nie zapewnia normatywnej przejezdności dla pojazdów komunalnych (śmieciarki), czy pojazdów straży pożarnej, które będą obsługiwać nowo wyodrębnione działki, czy też w razie konieczności udzielać pomocy mieszkańcom. Minimalne promienie skrętu nie są zachowane, co generuje realne ryzyko utrudnienia ruchu i zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa. Organy zasadnie wskazały również, iż biorąc pod uwagę, iż wydzielone działki projektowane są pod zabudowę jednorodzinną w najbliższej perspektywie czasu należy spodziewać się we wskazanym obszarze zintensyfikowanego ruchu pojazdów i zwiększonej liczby mieszkańców, których bezpieczeństwo jest sprawą nadrzędną. Zjazd z drogi publicznej nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. O tym czy konkretny zjazd będzie negatywnie wpływał na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne (wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., II OSK 974/22, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., I OSK 2936/19, CBOSA). Organy wskazały, że z opinii P.K. wynika, że zjazd na działkę nr [...] jest możliwy z drogi powiatowej pomimo występującej wyspy separacyjnej. Zjazd będzie zlokalizowany poza obszarem skrzyżowania, a widoczność będzie zapewniona. Innym rozwiązaniem jest wydzielenie pasa pod drogę wewnętrzną z działki nr [...]. Takie rozwiązanie pozwoli na zlokalizowanie zjazdu z drogi gminnej na drogę wewnętrzną poza obszarem oddziaływania skrzyżowania z drogą powiatową oraz umożliwi w przyszłości wykonanie zjazdu zarówno na drogę gminną, jak i drogę powiatową. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wnioskodawcy nie wystąpili do Starostwa Powiatowego. o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z działki o nr ewid. [...]obręb [...] stanowiącej drogę wewnętrzną na drogę powiatową nr [...]. Nie można zatem uznać, że nie ma możliwości jego wykonania. W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają też powody przyznania w tym przypadku przez organ prymatu ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym skarżących. Podkreślenia wymaga, że prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Takie ograniczenia wynikają m.in. z ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do niej. Wskazać również należy, że uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego (w tym akty prawa miejscowego), czy wydana – jak w niniejszej sprawie - decyzja o warunkach zabudowy. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne realizują odmienne cele i zadania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2024 r., IV SA/Po 384/24, CBOSA). Z powyższych względów zdaniem Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia art.7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., ani przepisów prawa materialnego. W konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.