II SA/Go 686/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy Specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zmianami), nakazał W.S. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, powierzchni zabudowy 36,48 m², usytuowanego w południowo-wschodniej części działki nr [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w piśmie z [...] września 2006 r. Urząd Gminy podał, że budowa wskazanego wyżej obiektu jest prowadzona niezgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi [...] i Terenów Przyległych uchwalonego uchwałą Rady Gminy Nr XXXVII/164/2005 z dnia [...] marca 2005 r. Przeprowadzone w dniu [...] listopada 2006 r. oględziny na działce nr [...] wykazały niezgodność lokalizacyjną wybudowanego budynku gospodarczego z załączonym do złożonego w Starostwie zgłoszeniem. Budynek został usytuowany w obrębie 8 metrowego pasa działki przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę. Z uwagi na powierzchnię zabudowy wynoszącą 36,48 m² budynek obiekt został wzniesiony bez wymaganego prawem, a konkretnie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę. W.S. zamiast wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę zgłosił jedynie zamiar rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, organ nakazał zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy rozbiórkę wzniesionego obiektu stwierdzając przy tym, iż w sprawie niniejszej nie ma możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 tej ustawy, ze względu na niezgodność usytuowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł W.S., zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na stwierdzeniu, że skarżący stawiając budynek gospodarczy w miejscu planowanej drogi naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z załączonych do odwołania dokumentów wynika, iż takie stwierdzenia nie są uprawnione. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Radę Gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji drogi na działce nr [...]. Skarżący podniósłł, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym usytuowania drogi publicznej przez działkę nr [...] zdezaktualizowały się w całości. W toku równolegle prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału sąsiedniej działki nr [...] okazało się bowiem, iż przez nieruchomość skarżącego nie będzie przeprowadzona droga do nowo wytyczonych działek. Dojazd do tych działek będzie odbywał się z drogi wydzielonej z działki oznaczonej nr [...]. Odpadła zatem przyczyna, która skutkowała zaprojektowaniem przebiegu drogi przez nieruchomość skarżącego. W ocenie skarżącego zawieszenie postępowania jest zasadne do czasu ustalenia, czy Rada Gminy zmieni ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego. W przypadku dokonania takiej zmiany, wówczas zdaniem skarżącego bezprzedmiotowe stanie się stwierdzenie, że skarżący naruszył postanowienia określone planem. Przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji ustalił, że Gmina nie prowadziła dla terenu obejmującego teren działki nr [...] postępowania mającego na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Ustalenie to legło u podstaw wydania w dniu [...] sierpnia 2008 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie W.S.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że z uwagi na powierzchnię zabudowy obiektu wynoszącą 36,48 m², przed rozpoczęciem robót konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto jego lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia zastosowanie procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że w wyniku urządzenia drogi bez konieczności zajmowania części nieruchomości skarżącego uległy dezaktualizacji zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii przeznaczenia części działki skarżącego na cele planowanej drogi publicznej. Zdaniem organu postanowienia tego planu zachowały moc obowiązującą. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W.S., reprezentowany przez adwokata W.S.. Zarzucił on zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły okoliczności objęte jego hipotezą, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na ustaleniu, iż lokalizacja budynku gospodarczego stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ustalenia te zdezaktualizowały się w wyniku przeprowadzenia inwestycji publicznych na działkach sąsiednich. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zwrot kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że przy planowaniu i budowie przedmiotowego obiektu skarżący korzystał z pomocy jednego z pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który wcześniej nadzorował budowę domu na tej samej działce. Mając zaufanie do jego kompetencji skarżący nie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę, lecz dokonał jedynie zgłoszenia budowy odpowiednim władzom. Pracownik ten stwierdził również, że skarżący może usadowić budynek w dowolnym miejscu na swoim gruncie. Skarżący nie sporządzał również mapki znajdującej się w aktach sprawy, wskazującej inną lokalizację budynku niż w rzeczywistości. Uczynił to wymieniony pracownik gdy zorientował się, że stajnia została posadowiona niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący podniósł, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie zostaną zrealizowane w stosunku do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Droga publiczna nie będzie bowiem przeprowadzona przez działkę skarżącego jak to przewiduje plan, gdyż droga publiczna została poprowadzona przez inną nieruchomość. Wyklucza to więc możliwość poprowadzenia drogi przez działkę skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu, zaskarżonej decyzji nie można bowiem postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. W treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane została zawarta zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1a) prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Budynek wzniesiony na działce skarżącego nie spełnia wymogów wynikających z tego przepisu, z uwagi na powierzchnię zabudowy wynoszącą 36,48 m². Pomiaru powierzchni budynku dokonał pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, w trakcie oględzin mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Brak jest podstaw aby ustalenie organu w tym przedmiocie uznać za pozbawione wiarygodności zwłaszcza, że skarżący nie kwestionował ustalonej powierzchni budynku. Przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego obiektu konieczne zatem było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeżeli obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wówczas stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę tego obiektu. Przepisy ustawy przewidują możliwość zastosowania tzw. procedury legalizacyjnej stosownie do art. 48 ust. 2 i następnych Prawa budowlanego, jednak podstawowym warunkiem wdrożenia tej procedury jest zgodność lokalizacji obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1a) prawa budowlanego). W niniejszej sprawie, w odniesieniu do budynku stajni położonego na gruncie skarżącego warunek ten nie jest spełniony. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i terenów przyległych, uchwalonym uchwałą Nr XXVIII/164/2005 Rady Gminy z dnia [...] marca 2005 r. ( Dz. Urz. Woj. z 2005 r. Nr 24, poz. 531 ) teren, na którym położona jest działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, został oznaczony symbolem [...] (§ 15 ust. 53 planu). Z działki skarżącego wydzielono w planie 8-metrowy pas gruntu przy granicy działki z przeznaczeniem na gminną publiczną drogę dojazdową ( § 2 ust. 1 pkt 17 planu ). Sytuacyjne określenie przedmiotowej drogi określa mapka – wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. 82 akt organu I instancji). Ustalenia faktyczne organów, m.in. oględziny przeprowadzone w dniu [...] listopada 2006 r., z których sporządzony został protokół (k. 40-42 akt organu pierwszej instancji) wskazują, że przedmiotowy budynek został posadowiony w obrębie pasa gruntu przeznaczonego w planie na drogę. Nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącego, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zdezaktualizowały się w odniesieniu do działki skarżącego w wyniku przeprowadzenia drogi publicznej przez sąsiednie nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, iż każdy ma obowiązek stosować się do norm prawnych wynikających z tego planu od dnia opublikowania planu w wojewódzkim dzienniku urzędowym do momentu utraty mocy obowiązującej przez te normy. Nauka prawa wyodrębnia różne sposoby utraty mocy obowiązującej przez normy prawne (np. uchylenie wyraźne, uchylenie dorozumiane poprzez ustanowienie nowej normy tego samego lub wyższego rzędu regulującej ten sam zakres spraw, w przypadku aktów prawa miejscowego stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny) nie zna jednak sposobu polegającego na "zdezaktualizowaniu się" normy prawnej w wyniku jakiejś zmiany stanu faktycznego w otaczającej rzeczywistości. Skoro zatem zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczący działki skarżącego nie został uchylony ani zmieniony, to zachował moc obowiązującą i skarżący obowiązany był go przestrzegać. Na uwzględnienie nie zasługuje również argument skarżącego, iż wybudowanie obiektu bez pozwolenia zostało spowodowane zaniedbaniem pracownika organu nadzoru budowlanego, nadzorującego budowę. Ustawa prawo budowlane nie zna instytucji przeniesienia odpowiedzialności wynikającej z tej ustawy na osobę trzecią, której zachowanie spowodowało naruszenie przez inwestora przepisów budowlanych. Nie przewiduje również możliwości uwolnienia inwestora od skutków prawnych tego naruszenia z powodu błędu czy zaniedbania osoby trzeciej. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie wspomnieć należy, iż w wyniku wydania orzeczenia kończącego niniejszej postępowanie upadło wydane wcześniej postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, co wynika z dyspozycji art. 61 § 6 p.p.s.a.