II SA/Go 686/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił dla A.N. opłatę adiacencką w wysokości 642,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], działka nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Organ przyjął, że dzień w którym stworzono warunki podłączenia do sieci, jest dniem oddania seci do eksploatacji w dniu [...].12.2005 r. Na skutek wniesionego przez A.N. odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchyliło w całości pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy. Organ odwoławczy zarzucił organowi l instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej, zarzucając rażące naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.), dalej: "k.p.a.". Mając na uwadze treść wniosku Wójta Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] zwróciło się do A.N. o pisemne ustosunkowanie się do treści wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2010r, nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a stwierdziło nieważność swojej decyzji z [...] stycznia 2009 r. nr [...], podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy wskazane przez Kolegium w decyzji kasacyjnej wobec niespójności pomiędzy wysokością opłaty adiacenckiej określonej w sentencji decyzji, a jej uzasadnieniem, skierowanie decyzji tylko do A.N., podczas gdy nieruchomość stanowi współwłasność małżeńską A. i J.N., niedostateczne wyjaśnienie odbioru końcowego robót związanych z wykonaniem sieci kanalizacyjnej, nie uzasadniały podjęcia decyzji kasacyjnej. Stąd też w ocenie organu decyzja SKO z [...] stycznia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. l Pismem z [...] lutego 2010 r. A. i J.N. zwrócili się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a, tzn. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne natomiast inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w l instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna w tym wypadku wykładnia rozszerzająca. Nadto Kolegium wskazało, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 22 września 1981 r., II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, póz. 88) podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu l instancji i przekazywać mu sprawę po ponownego rozpatrzenia. Takie nieuzasadnione działanie organu odwoławczego jest rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. SKO wyjaśniło ponadto, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji SKO z [...] stycznia 2009 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy z [...] grudnia 2008 nr [...] przez SKO decyzją z [...] stycznia 2010 r. w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 2008 r., nr [...] ustalająca opłatę adiacencką stronie w wysokości 642,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 146, 147, 148 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w pełni stanowisko organu l instancji prezentowane w uzasadnieniu, powołując się przede wszystkim na protokół odbioru i przekazania do eksploatacji inwestycji z dnia [...] grudnia 2005 r., bowiem dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, a nie jak twierdzą skarżący - protokół odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji wstępnej zadania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wnieśli A. i J.N., zarzucając naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że Wójt Gminy miał prawo do wydania decyzji mimo upływu trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - sygn. akt II SA/Go 686/10 prawomocnym postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r. odrzucił skargę w odniesieniu do J.N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Opłata adiacencka znajduje swoje źródło normatywne w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603, ze zm.). Zgodnie z art. 145 ust. 1 powołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencka każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis ust. 2 stanowi z kolei, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wójt Gminy wydał decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 642,00 zł, stanowiącą 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacyjnej, płatnej przez A.N.. Uchwała nr XXIV/155/2001 Rady Gminy z dnia [...] marca 2001 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 20% weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej - stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w listopadzie 2007 r., który zaktualizowany został w listopadzie 2008 r. Organ stwierdził jednak, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, iż w sprawie faktycznie mamy do czynienia z nowym operatem szacunkowym, gdyż wzrost wartości nieruchomości o 2,42 zł/m2 jest inny niż w oparcie z listopada 2007 r. (2,68 zł/m2), a zatem aktualizacja nie odbyła się zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603, ze zm.). Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła ustalenia dnia, w którym stosownie do art. 145 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Znaczącym w sprawie jest, że z dniem 22 października 2007 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, póz. 1218) wszedł w życie art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 1 stanowi iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie ustala żadnej uniwersalnej reguły, według której możliwe jest ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej. W ocenie organu II instancji, dniem od którego należało uznać, że zostały stworzone warunki do ustalenia opłaty adiacenckiej za podłączenie nieruchomości do sieci wodnej i kanalizacyjnej jest data, w której sieć kanalizacyjna oddana została do eksploatacji, a zatem dniem od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury jest dzień sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót od wykonawcy co nastąpiło zgodnie z protokołem w dniu [...] grudnia 2005 r. Kolegium uzasadniając swoje stanowisko powołało się na wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. IOSK1315/06. Skarżący wskazywali zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że warunki podłączenia ich nieruchomości do sieci zostały stworzone w dniu [...] października 2005 r., wraz z odbiorem i włączeniem do eksploatacji urządzeń kanalizacyjnych, kiedy to zawarli umowę w sprawie odbioru ścieków z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W ocenie Sądu, kwestię ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej należy rozpatrywać indywidualnie w odniesieniu do każdego podmiotu, nie pomijając jednak uregulowań wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, póz. 858, ze zm.). Zasadnie skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 15 ust. 4 powołanej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zawierając umowę ze skarżącym na odbiór ścieków do istniejącej sieci kanalizacyjnej potwierdził, że istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nadto jak wynika z załączonego do akt administracyjnych protokołu zawierającego pełny wykaz materiałów wraz z aprobatami technicznymi. Podpisanie umów z mieszkańcami umożliwiło odbiór ścieków do urządzeń kanalizacyjnych eksploatowanych przez Zakład, przy określeniu zasad rozliczania należności za świadczenia będące jej przedmiotem. Niezasadnie, zdaniem Sądu, zarówno organ gminy jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdzą, iż warunki do korzystania z wybudowanej sieci zostały stworzone w dniu [...] grudnia 2005 r. po dokonaniu protokołem odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji. Skoro właściciele nieruchomości mieli prawo wcześniejszego korzystania z sieci, albowiem istniały odpowiednie warunki techniczne możliwości świadczenia usług przez stworzony w tym celu Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej będący użytkownikiem sieci kanalizacyjnej, to nie sposób twierdzić, że nie zostały stworzone warunki do korzystania z sieci. Zauważyć należy, że w oparciu o treść art. 148 b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Oznacza to, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z dobrodziejstwa nowej infrastruktury technicznej, niezależnie czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przed odpowiedni podmiot - w tej sprawie Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś art. 148b prowadziłaby do nieuprawnionego zawężenia brzmienia tego przepisu oraz nieuprawnionego i trudnego do przewidzenia przedłużania terminu końcowego, w którym gmina mogłaby ustalać daninę w postaci opłaty adiacenckiej. Konkludując podkreślić należy, że wskazane naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pociągnęło za sobą pominięcie przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym wyjaśnienia, wskazanej przez skarżących zarówno w odwołaniu jak i w skardze, okoliczności dotyczącej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej i wodnej, która miała dowodzić innej daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury - na tyle wcześniejszej, że ustalenie oparty adiacenckiej nastąpiłoby po upływie trzech lat. Brak ustaleń w tym zakresie dowodzi również naruszenia art. 7 i 77 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 145 ust. 2 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami winien zatem wyjaśnić, kiedy stworzono warunki przyłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacyjnej i w zależności od poczynionych ustaleń, rozstrzygnąć sprawę. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153, póz.1270, ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić. O tym, że wymienione w pkt l wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.