II SA/Go 686/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Ł.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Ł.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta dnia [...] stycznia 2009 r. wydał dla Ł.S. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką o nr rej. pojazdu [...]. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. Ł.S. wystąpił do Prezydenta Miasta o zmianę treści udzielonej licencji co do numeru rejestracyjnego pojazdu, którym transport drogowy ma być wykonywany z dotychczasowego na oznaczony nr. rej. [...]. Dnia [...] marca 2011 r. funkcjonariusze Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymali w [...] do kontroli pojazd Taxi marki [...] o powyższym numerze rejestracyjnym, którym kierował Ł.S.. Przeprowadzona kontrola wykazała brak licencji na wykonywanie transportu drogowego tym pojazdem. Kierowca okazał jedynie dotychczasową licencję wydaną na poprzedni pojazd oraz kopię wniosku do Prezydenta Miasta o zmianę licencji z potwierdzeniem jego złożenia. Dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta wydał decyzję o zmianie licencji nr [...], zgodnie z powyższym wnioskiem złożonym przez Ł.S.. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) nałożył na Ł.S. karę pieniężną w wysokości 3000 zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Od powyższej decyzji Ł.S. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zarzucając, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, polegającym na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu odwołania przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w myśl których wykonywanie transportu drogowego pojazdem innym niż wskazany w dotychczasowej licencji nie jest równoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, zwłaszcza w sytuacji gdy strona wystąpiła o zmianę licencji a organ administracyjny nie wydał jeszcze decyzji w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 87 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie licencję (wydaną, zgodnie z art. 4 zdanie pierwsze ustawy o transporcie drogowym, na określony pojazd). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.3. załącznika do w/w ustawy, który karą 3.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego taksówką bez posiadania wymaganej licencji. W przedmiotowym stanie faktycznym zaszły przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie drogowego transportu osób taksówką. Z analizy załączonego materiału dowodowego, przede wszystkim kserokopii licencji o nr [...] wynika, że stronie udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący przedsiębiorca nie posiadał zatem w dniu kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką, ponieważ przewozu dokonywano pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. Decyzja w sprawie zmiany powyższej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz numeru podwozia VIN została wydana przez Prezydenta Miasta w dniu [...] marca 2011 r., czyli już po przedmiotowej kontroli, natomiast dla organu orzekającego w sprawie istotne znaczenie ma stan faktyczny istniejący w chwili kontroli. W przypadku przewozów osób taksówką, licencja jest udzielana na pojazd, którego numer rejestracyjny jest określony w przedmiotowym dokumencie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i pojazdem w niej określonym. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany pojazdem niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Nawet w przypadku gdyby przedsiębiorca wystąpił o zmianę licencji obejmującej inny pojazd niż określony w licencji, a nie uzyskałby jeszcze licencji na "nowy" pojazd, to wykonując przewóz drogowy tym ostatnim pojazdem wykonywałby transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wskazane w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym wymagania techniczne w zakresie właściwego oznakowania i wyposażenia. Odmiennie niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy w oparciu o przepisy cytowanej ustawy, licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie wyłącznie pojazdem określonym w jej treści. Wyłącznie bowiem w licencji na transport taksówką wskazuje się nie tylko numer rejestracyjny pojazdu, ale dla jego pełnej identyfikacji także numer VIN. Jednoczesne przypisanie udzielonego przedsiębiorcy uprawnienia do konkretnego pojazdu oznacza, że przewoźnik wykonując przewóz taksówką pojazdem niewymienionym w licencji narusza prawo, albowiem wykracza poza zakres udzielonego uprawnienia. Wykonując przewozy innym pojazdem, czyni to bez wymaganej prawem licencji. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Ł.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze powtórzył zarzuty i argumentację powołane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej zwanej – "u.t.d.", podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, co do zasady, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której udziela się przedsiębiorcy na okres od 2 do 50 lat. W przypadku transportu drogowego taksówką przedsiębiorca powinien spełniać dodatkowe warunki podmiotowe określone w art. 6 tej ustawy, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4). Ustawa o transporcie drogowym w rozdziale 11 określa kary pieniężne, stanowiąc w art. 92 ust. 1, że ten kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów w niej wymienionych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Z załącznika do ustawy (pkt.1.3.) wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji jest zagrożone karą administracyjną w wysokości 3.000 złotych. W orzecznictwie zarysowały się różnice poglądów na kwestię, czy wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego taksówką przy użyciu pojazdu innego niż wpisany w licencji w sytuacji, gdy przedsiębiorca złożył wniosek o jej zmianę, jest równoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji, Naczelny Sąd Administracyjny – rozstrzygając zagadnienie prawne przekazane przez skład orzekający Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 524/10, podjął w dniu 13 października 2011 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę w sprawie II GPS 1/11, w myśl której wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił m.in. uwagę, że w przypadku pozytywnego załatwienia przez organ administracyjny sprawy o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką dany podmiot nabywa określony status prawny, tj. otrzymuje prawo do wykonywania konkretnej działalności gospodarczej w zakreślonym (nieprzerwanym) przedziale czasowym. W wyniku udzielenia licencji wspomniana norma prawna konkretyzuje się wobec danego adresata i tym samym wyznacza zakres jego uprawnień. Za tym, że wolą ustawodawcy było ukształtowanie licencji jako uprawnienia trwałego przemawia także treść art. 13 ust. 2, pkt 1 oraz 14a u.t.d. stanowiących, że w razie śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję organ, który jej udzielił, na wniosek osoby występującej o stwierdzenie nabycia spadku, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na wykonywanie uprawnień wynikających z licencji po spełnieniu przez następcę prawnego koniecznych wymagań ustawowych. Kategoryczne sformułowanie w powołanych przepisach zwrotów: "wyraża zgodę" oraz "przenosi uprawnienia", nie pozwala organowi na działanie w ramach uznania administracyjnego, czy też nawet luzu decyzyjnego. Spełnienie przez następcę prawnego zasadniczych przesłanek ustawowych oznacza wręcz administracyjny obowiązek przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na jego rzecz. Samo wydanie licencji na lat pięćdziesiąt oznacza de facto przyznanie uprawnienia na co najmniej dwa pokolenia. Można zatem twierdzić, iż ów następca prawny uzyskuje prawnie ukształtowaną ekspektatywę w zakresie kontynuowania określonego zawodu. Przyznane na mocy licencji podmiotowe prawo do wykonywania danego zawodu ma więc także istotną wartość społeczną i może z pewnością być zaliczane do tzw. praw słusznie nabytych. W tej sytuacji nie można więc twierdzić zasadnie, że wpis danych ewidencyjnych pojazdu do licencji ma taką samą wartość prawną, jak ukształtowane tą licencją prawo człowieka (przedsiębiorcy) do wykonywania określonego zawodu we wskazanym i gwarantowanym okresie. W świetle przedstawionych argumentów prawnych nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wpis konkretnego pojazdu do licencji jest tak ważnym elementem tego aktu prawnego, że jego brak (a ściślej nieaktualność) pozwala na przyjęcie, że licencji nie ma w ogóle, co z kolei ma uzasadniać celowość wymierzenia kary właśnie za "brak" licencji. Stanowisko w tym zakresie jest wyprowadzane w zasadzie jedynie z przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, według którego licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest konkretnemu przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który powinien zawierać: oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; określenie rodzaju i zakresu, a w krajowym transporcie drogowym taksówką - również obszaru działania; rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji, a także czas, na jaki licencja ma być udzielona. Do tego wniosku należy dołączyć: odpis z rejestru przedsiębiorców albo z ewidencji działalności gospodarczej; kserokopię zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacji statystycznej; kserokopię zaświadczenia o nadaniu numeru identyfikacji podatkowej; zaświadczenie z rejestru skazanych stwierdzające niekaralność...; oświadczenie o zamiarze zatrudnienia kierowców spełniających określone warunki ustawowe; wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Z treści przepisów wyznaczających w istocie zakres postępowania administracyjnego o wydanie omawianej licencji wynika, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu są przede wszystkim okoliczności odnoszące się do samego przedsiębiorcy, jego sytuacji podmiotowej, ewidencyjnej, karalności itp. Pojazdowi służącemu do wykonywania transportu nie poświęcił ustawodawca wiele miejsca, ograniczając jego rolę tylko do ujęcia we wniosku i załączenia kserokopii dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu i dotyczących prawa jego używania. Nie jest zatem do przyjęcia stanowisko, że takie elementy decyzji (licencji) jak określenie pozycji prawnej obywatela (adresata przyznanego uprawnienia) oraz określenie danych identyfikujących pojazd są pod względem wartości prawnej równoznaczne, a sama zmiana pojazdu na nowy pozbawia (przynajmniej czasowo) adresata licencji przyznanego mu statusu prawnego. Zgodnie z powoływaną ustawą o transporcie drogowym licencja traci swój byt prawny w dwóch sytuacjach: może zostać cofnięta w przypadkach określonych w art. 15 u.t.d. oraz może wygasnąć w przypadkach wymienionych w art. 16 u.t.d. (m.in. w razie upływu okresu, na który została udzielona). Ustawa nie przewiduje wygaśnięcia lub utraty ważności licencji z powodu zmiany danych w niej zawartych. Dopóki licencja nie została cofnięta lub nie wygasła przedsiębiorca licencję ma i nie można postawić mu zarzutu wykonywania transportu drogowego bez licencji, a w konsekwencji nałożyć kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z pkt 1.3. załącznika do u.t.d. Nie oznacza to, że obowiązek aktualizacji danych zawartych w licencji nie jest obwarowany koniecznymi sankcjami prawnymi. Po uzyskaniu licencji przedsiębiorca jest zobowiązany do wykonywania swych uprawnień zgodnie z tą licencją, a ustawa reguluje jego prawa i obowiązki związane z wykonywaniem uprawnień z tego aktu. Należą do nich m.in. obowiązek przestrzegania zakazu odstępowania uprawnień z licencji osobom trzecim i zakazu przenoszenia uprawnień z licencji (art. 13 ust. 1 u.t.d.), obowiązek zgłaszania na piśmie organowi w terminie 14 dni zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. (art. 14 ust. 1 u.t.d.), obowiązek złożenia wniosku o zmianę treści licencji w razie zmiany danych zawartych w licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.), obowiązek stałego spełniania wymagań uprawniających do wykonywania działalności w dziedzinie transportu drogowego (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.), obowiązek stosowania się do przepisów o czasie pracy kierowców (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e u.t.d.), obowiązek wykonywania licencjonowanej działalności bez przerwy przekraczającej 6 miesięcy – art. 15 ust. 2 lit. d u.t.d.). Konsekwencją niewywiązywania się z obowiązków nałożonych na licencjonowanego przedsiębiorcę jest przede wszystkim cofnięcie licencji, a w wymienionych w załączniku do u.t.d. przypadkach, także administracyjne kary pieniężne. Zasadniczo, kto nie stosuje się do wymagań stawianych przedsiębiorcy wykonującemu transport drogowy na podstawie licencji, temu właściwy organ obligatoryjnie lub fakultatywnie, w zależności od rodzaju uchybienia, cofa licencję. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. jedną z przyczyn cofnięcia licencji jest niezgłoszenie w wyznaczonym terminie określonych informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d. Informacją i dokumentem, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. jest wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu. Zatem w razie zmiany samochodu przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, w tym także transport drogowy taksówką, przedsiębiorca jest zobligowany do przedstawienia organowi omawianych dokumentów w ustawowym terminie. Stosownie do art. 6 ust. 6 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd. Zgodnie z wydanym na podstawie art. 17 u.t.d. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) pojazd, którym ma być wykonywany transport drogowy taksówką zostaje wpisany do licencji. Uznać zatem należy, że dane samochodu są elementem licencji na wykonywanie transportu taksówką. W tej sytuacji, przedsiębiorca, który zmienia samochód służący mu do wykonywania transportu drogowego taksówką ma także obowiązek wystąpić o zmianę treści licencji przez wpisanie do niej nowego samochodu. W świetle przedstawionych uregulowań nie można, co do zasady, traktować przewoźnika, który posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i który wymienił pojazd na nowy, niewpisany w licencji, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ogóle bez licencji. W okresie omawianych 14 dni od zmiany pojazdu przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką może wykonywać ten transport nowym pojazdem bez dokonywania zgłoszenia do organu licencyjnego. Jeżeli w tym czasie zostanie poddany kontroli drogowej, nie można mu postawić zarówno zarzutu, wykonywania transportu bez wymaganej licencji (bo jak wskazano wyżej licencję ma, skoro ona nie wygasła, ani nie została cofnięta), jak i zarzutu niedokonania zgłoszenia, bo ma 14 dni na wykonanie swego obowiązku i do czasu upływu tego terminu nie działa bezprawnie. Jeżeli przedsiębiorca, zachowując 14-dniowy termin, dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej licencji. Przedsiębiorca ten aż do czasu, kiedy otrzyma nowy egzemplarz licencji uwzględniający zmianę może wykonywać transport drogowy na podstawie posiadanej licencji. Całkowicie nieuzasadniony jest pogląd, że przedsiębiorca otrzymuje w takiej sytuacji nową licencję. Dokonana zostaje zmiana licencji dotychczasowej, która cały czas jest w mocy, bo nie wygasła, ani nie została cofnięta. Zmiana licencji polega jedynie na wpisaniu w niej innego pojazdu; pozostałe elementy licencji, w tym numer licencji i czas obowiązywania pozostają bez zmian. Przedsiębiorca otrzymuje jedynie nowy dokument licencyjny z nowym numerem samochodu, ale nie nową licencję (decyzję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką). Sąd podzielił w całej rozciągłości przedstawione wyżej zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego na omawiane zagadnienie. Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy". Wskazane naruszenie polegało na nałożeniu kary pieniężnej w stanie faktycznym nie objętym zakresem "penalizacji" przepisem art. 92 ust. 1 ustawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1a, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.