II SA/Go 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 września 2013 r., nr XXIII/240/13 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska podjęła w dniu 25 września 2013 r. uchwałę nr XXIII/240/13 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej u.s.o.) w związku z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w związku z § 119 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez nieokreślenie w wymaganym zakresie, wskazanego w art. 90f pkt 1, sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nieuregulowanie trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego oraz nieuregulowanie trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Ponadto zarzucił również istotne naruszenie prawa art. 90 e ust. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie w § 8 ust. 2 Regulaminu, że zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi jeden raz w stosunku do jednego zdarzenia losowego, podczas gdy przepis ustawy stanowi, że zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator wskazał, że Rada nie uregulowała wszystkich elementów, o których mowa w art. 90f u.s.o. Nie określiła również w wymaganym zakresie, wskazanego w art. 90f pkt 1, sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nie wskazała trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Zdaniem Prokuratora Rada Gminy powinna określić w sposób normatywny taki sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego oraz tryb i sposób jego udzielania, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o., bez niedopuszczalnego i niezgodnego z prawem luzu interpretacyjnego. Pominięcie przez Radę wymienionych w art. 90f ustawy elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Dodatkowo Prokurator zauważył, że zaskarżony Regulamin w § 8 ust. 2 istotnie narusza przepis art. 90 e ust. 2 u.s.o., który stanowi, że zasiłek szkolny może być przyznany w formie świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z procesem edukacyjnym lub w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, raz lub kilka razy w roku, niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego. Powyższy przepis nie wyłączył możliwości kilkakrotnego przyznania zasiłku szkolnego z powodu tego samego zdarzenia losowego. Dlatego zdaniem Prokuratora niedopuszczalne jest wykluczenie takiej możliwości w uchwale organu gminy, która jest aktem o randze ustawowej. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady pełnomocnik, uznał skargę w całości za zasadną, podzielił zarzuty zawarte w skardze odnośnie nieważności uchwały w całości, jako podjętej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej nr XXIII/240/13 z dnia 25 września 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z powołanym przepisem "rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f u.s.o. stanowił podstawę umocowującą Radę Miejską do podjęcia uchwały z 25 września 2013 r. w sprawie regulaminu udzielania uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej (akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e u.o.s. Zestawienie regulacji art. 90f ustawy o systemie oświaty z regulacją art. 90d i art. 90e u.o.s. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14 – CBOSA). Przez użyte w art. 90f ustawy o systemie oświaty pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14, CBOSA). Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym należy stwierdzić,. że przepisy § 3 ust. 2 i 3 uchwały istotnie naruszają prawo. Przepisu § 3 ust. 2 uchwały stanowi, iż wysokość stypendium szkolnego w danym roku szkolnym uzależniona jest od zakwalifikowania ucznia do grupy dochodowej stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz okoliczności przewiedzianych w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Rada gminy w § 3 ust. 3 uchwały określiła dwie grupy dochodowe dla uprawnionych do stypendium: a) I grupa – dochód miesięczny netto na członka rodziny ucznia do kwoty 300,00 zł - 100% maksymalnej kwoty stypendium określonej w ustawie o stypendium oświaty, b) II grupa – dochód miesięczny netto na członka rodziny ucznia od 300,00 zł do kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w ustawie o pomocy społecznej – 75% maksymalnej kwoty stypendium, jednak nie mniejsze niż kwota, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do wyodrębnionych w uchwale dwóch grup dochodowych dla uprawnionych do stypendium należy wskazać, że ograniczenia takiego nie przewiduje w szczególności przepis art. 90d ust. 1 u.o.s. W świetle tego przepisu, prawo do ubiegania się o stypendium szkolne ma bowiem każdy uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie. W konsekwencji, określenie przez radę gminy w regulaminie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego powinno umożliwiać ustalenie wysokości przedmiotowego świadczenia w sytuacji każdego ucznia, uprawnionego do ubiegania się o jego przyznanie. Z uwagi na to, że sytuacja materialna i rodzinna uczniów uprawnionych do ubiegania się o stypendium szkolne może być różna, rada gminy, ustalając wysokość tego świadczenia, powinna zgodnie z art. 90f pkt. 1 u.o.s. zróżnicować ją zależnie od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz okoliczności, o których mowa w art. 90 d ust. 1 u.o.s. W orzecznictwie wskazano, że skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1, to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia (wyrok NSA z dnia 28 maja 2015 r., I OSK 535/15, CBOSA). Zasadnie Prokurator wskazał, że zapis § 8 ust. 2 uchwały narusza w sposób istotny prawo. Zgodnie z jego treścią zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi jeden raz w stosunku do jednego zdarzenia losowego. Z przepis art. 90e ust. 2 u.o.s. wynika, że zasiłek szkolny może być przyznany raz lub kilka razy w roku niezależnie od otrzymywanego stypendium szkolnego. Skarżący trafnie podniósł, że wskazany przepis nie wyłączył możliwości kilkakrotnego przyznania zasiłku szkolnego z powodu tego samego zdarzenia losowego. W ocenie Sądu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o co wnosił skarżący, bowiem określenie sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego oraz regulacja dotycząca udzielania zasiłku szkolnego (w sposób istotnie naruszający prawo), posiada podstawowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym.