II SA/Go 69/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 marca 2005 r. , nr XXVI/135/05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 30 marca 2005 r. Rada Gminy - działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm. – określanej dalej jako u.z.z.w.) - podjęła uchwałę nr XXVI/135/05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy (Dz. Urz. Woj. nr 29, poz. 660). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 28 stycznia 2019 r., Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez : – wskazanie w § 1.I. pkt. 1 i § 2 ust. 4 konkretnego podmiotu, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej jako przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego, – zbyt ogólnikowe określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, – nieokreślenie w regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, 2. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione uregulowanie w zaskarżonej uchwale kwestii ograniczenia odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego (§ 40), określenie warunków rozwiązania, wypowiedzenia umowy (§17 ust. 8, § 18 ust. 10), co powinno być zawarte w umowach, a nie w regulaminie, 3. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione nałożenie w regulaminie na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzyskania pisemnego uzgodnienia przez przedsiębiorstwo dokumentacji technicznej wraz ze sposobem prowadzenia robót i kontroli (§15 ust. 1 pkt. 3); 4. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisów w przypadku odmiennego ustalenia sposobu obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz ilości odprowadzanych ścieków w razie braku urządzeń pomiarowych (§18 pkt. 4 i 5); 5. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908 – określanego dalej jako r.z.t.p.) poprzez powtórzenie w § 1 uchwały definicji zawartych w art. 2 pkt 3 u.z.z.w., takich jak gmina, odbiorca usług, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacyjne, sieć, taryfa, wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, urządzenie kanalizacyjne, urządzenie wodociągowe; 6. § 121 ust. 1 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 – określanej dalej jako u.s.g.) w związku z podjęciem przez radę gminy aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.z.z.w., 7. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa poprzez sformułowanie w § 19 ust. 1 zapisu wskazującego na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ – mimo stosowanego wezwania - nie udzielił odpowiedzi na skargę. Prokuratora Okręgowy w piśmie [...] lutego 2019 r. oświadczył, iż popiera "skargę z tą modyfikacją, że zaskarża § 1 ust. I pkt 1, § 2 ust. 3, 4, 6, 7 § 3 z pominięciem ust. 1 oraz § 4 z pominięciem ust. 1, a w zarzucie drugim zamiast § 40, § 15 ust. 3 zamiast ust. 1 pkt 3", cofając "w części dotyczącej § 2 ust. 2, 5, 10-12, 14 uchwały" i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Na rozprawie w dniu [...] marca 2019 r. skarżący oświadczył, iż ostatecznie zaskarża następujące przepisy regulaminu § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 pkt 3, 4, 6, 7 i 8, § 3 ust. 3, § 4, § ,15 ust. 3, § 17 ust. 8, § 18 ust. 4, 5 i 10 i § 19 ust. 1 (używając numeracji oraz podziału poszczególnych przepisów na ustępy i punkty wynikające z uchwały w brzmieniu opublikowanym w Dz. Urz. Woj. i taka też numeracja będzie używana w dalszej części uzasadnienia), domagając się stwierdzenia nieważności całości, co czyniło – jego zdaniem - wniosek o umorzenie postępowania bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest powołana na wstępie uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy, podjęta na podstawie art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z powyższym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia - rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy (ust.1), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części ( por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 5 czerwca 2018 r., II SA/Go 235/18). Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 2096). Mając na uwadze powyższe należało uznać za zasadne zarzuty Prokuratora dotyczące § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały wskazujące, iż celem regulaminu jest określenie praw i obowiązków Zakładu Gospodarki Komunalnej oraz że powyższy zakład jest przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym. Przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają bowiem podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto regulamin jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy o charakterze generalnym, a określanie konkretnych podmiotów do których te normy są skierowane stanowi zaprzeczenie ich generalnego charakteru (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2012 r., II SA/Bd 660/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16). Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (a tak jest faktycznie w przypadku zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały) jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05). Wskazane argumenty powodują konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały jako podjętej wbrew wymogowi normatywnego charakteru aktu prawa miejscowego jako aktu o skutkach erga omnes (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2018 r., IV SA/Po 566/18 i powołane tamże orzecznictwo). Jeśli chodzi natomiast chodzi o pozostałe definicje zawarte § 2 zaskarżonej uchwały to należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż r.z.t.p. nie jest aktem normatywnym, zawiera jedynie zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14), albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie (por. wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., II SA/Go 117/17, z dnia 28 września 2017 r., II SA/Go 700/17). W niniejszej sprawie definicje zawarte w § 2 pkt 2, 3, 5, 6, 10, 11, 12 i 14 stanowią wierne powtórzenie definicji zawartych odpowiednio w art. 2 pkt 1, 3, 6, 5, 19, 15, 14 i 16 u.z.z.w. Poprawiają one niewątpliwie komunikatywność zaskarżonego aktu, pozwalając jego zrozumienie bez sięgania do treści samej ustawy. Również użycie w § 2 pkt 7 uchwały określenia "zakład" zamiast "przedsiębiorstwo", nie zmienia istoty rozumienia pojęcia "sieć" zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 u.z.z.w. Stąd też mając na względzie wspomnianą argumentację nie sposób uznać, iż powyższe przepisy w sposób istotny naruszają prawo. Tego warunku nie spełnia natomiast definicja zawarta w § 2 pkt 8 uchwały, która w sposób odmienny definiuje pojęcie taryfa (zrównując ją z pojęciem opłata) niż to czyni u.z.z.w. w art. 2 pkt 12. Trafnie natomiast Prokurator zarzuca, iż § 3 zaskarżonej uchwały nie konkretyzuje poziomu usług stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Wprawdzie dostrzec należy, iż wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., zaś ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług określa umowa (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) to jednak żaden z tych zapisów nie zwalnia rady gminy z wyrażonego konkretnymi danymi określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16). Niezasadne są - w ocenie Sądu - zarzuty skargi wskazujące, iż w zaskarżonej uchwale nie określono sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odpowiednio w § 18 oraz § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa niepowołanie wszystkich przepisów stanowiących podstawę wydania uchwały. Trafnie natomiast zakwestionował Prokurator ważność § 4 regulaminu, stanowiącego, iż "zakład zwolniony jest z obowiązków powiadamiania w przypadku przerw wywołanych awarią lub innymi nagłymi nie dającym się przewidzieć zdarzeniom, oraz nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej za w/w przyczyny wstrzymania lub ograniczenia w dostawach wody lub odbioru ścieków o ile są one niezawinione przez zakład". Ta regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestie te bowiem powinny być uregulowane w umowie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 września 2018 r., II SA/Go 551/18). Jeśli zaś chodzi o § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Zakładem", to należy wskazać, iż brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego określania trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Wskazać również trzeba, że budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowalne w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania uchwały. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Go 443/18). Natomiast jeśli chodzi § 17 ust. 8 (określającego na jaki okres może być zawarta umowa oraz termin jego wypowiedzenia) oraz § 18 ust. 8 zaskarżonej uchwały (określającego kiedy można rozwiązać umowę bez wypowiedzenia), to również zostały one wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Podkreślić bowiem należy, iż z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17). Jeśli natomiast chodzi prawo rozwiązania umowy bez okresu wypowiedzenia i zamknięcia przyłącza przepis art. 8 ust. 1 u.z.z.w. określa przypadki, w których przedsiębiorstwo może odciąć dopływ wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne i jest to katalog zamknięty. Natomiast art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. stanowi, iż umowa zawarta między odbiorcą a przedsiębiorstwem określać ma m.in. warunki jej wypowiedzenia. Nie jest więć możliwe, aby w regulaminie w przypadkach wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przyznać uprawnienia dalej idące niż określone w tym przepisie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 czerwca 2018 r., II SA/Go 235/18). Trafne są zarzuty Prokuratora odnoszące się do § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, iż "w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza nie przekraczającej 3 miesięcy od chwili ujawnienia niesprawności ilości dostarczanej wody, ustala się na podstawie średniego zużycia w ciągu ostatnich 6 miesięcy sprawności wodomierza. W przypadku braku możliwości wymiany niesprawnego wodomierza w ciągu 3 miesięcy po tym okresie, ilość dostarczanej wody będzie ustalana na podstawie średniorocznego zużycia sprzed okresu niesprawności". Przepis ten pozostaje w sprzeczności § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257), zgodnie z którym w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza. Natomiast § 18 ust. 5 uchwały dotyczący wstawienia rachunku zaliczkowego w przypadku niemożności odczytania wodomierza pozostają poza powyższą regulacją, jak i pozostałych przepisów rozdziału 5 powołanego rozporządzenia. Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 19 ust. 1 uchwały, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Z uwagi na powyższe istotne naruszenia prawa, zwłaszcza niewypełnienie delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., konieczne było – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.