II SA/Go 692/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z.P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.) – po rozpoznaniu wniosku Z.P., reprezentującego B.S., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą w [...], na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzją [...] listopada 2019 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę opisaną powyżej. W terminie ustawowym żadna ze stron nie złożyła odwołania od tej decyzji. Stała się ona ostateczna w dniu [...] grudnia 2019 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. Z.P. wystąpił do organu z żądaniem usunięcia z obrotu prawnego powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzupełniając (na wezwanie organu) wniosek wskazał, iż domaga się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 k.p.a. i podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, przy czym nie określił jednoznacznie żadnej z przesłanek wznowieniowych. Jednocześnie powołał się na pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2023 r. udzielone mu przez B.S., którego kopię dołączył do wniosku, upoważniające go do reprezentowania interesów i prowadzenia w jej imieniu wszelkich spraw i dokonywania niezbędnych czynności związanych z działką nr ewid. [...]. Dalej Starosta przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z.P. wniósł zażalenie na to postanowienie, w następstwie czego Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 681/22 oddalił skargę Z.P. na powyższe postanowienie Wojewody. Wyrok ten jest prawomocny. Następnie organ powołał treść z art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, lub zmienione. Organ wskazał, iż stosownie do stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...], podtrzymanego wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp., Z.P. nie był stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. Zgodnie z przepisem szczególnym, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa regulacja stanowi podstawę do określenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obszaru oddziaływania obiektu i w konsekwencji wyznaczenia kręgu stron postępowania. Zgodnie z powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu obejmował nieruchomości nr ewid. [...]. Stroną w tym postępowaniu nie była także B.S., której interesy reprezentuje wnioskodawca, a która jest właścicielem działki nr ewid. [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. W związku z powyższym organ stwierdził, że wniosek Z.P. nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], gdyż zarówno wnioskodawca, jak i osoba przez niego reprezentowana, nie byli stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca nie wskazał ponadto żadnej innej przesłanki, która mogłaby stanowić o wznowieniu postępowania. Organ nie dopatrzył się żadnej z podstaw wznowieniowych wymienionych w przytoczonym przepisie k.p.a. Wobec tego brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. Z.P. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, wadliwą wykładnię i interpretację przepisów prawnych, naruszenie prawa procesowego, polegające na niezgodności sprawy ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym, oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie na przebieg i wynik sprawy. W związku z tym wniósł o zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia odniósł się do kwestii budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Wyjaśnił, że z działkami inwestora graniczy (sąsiaduje) piętnastu właścicieli działek, a organ wydał decyzję budowlaną na terenach urządzonej zieleni publicznej (torfowiska i mokradła). Wskazał też, że w aktach sprawy znajduje się kopia pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2023 r. udzielonego mu przez B.S., który to dokument nie był wcześniej znany organom. Ponadto w przypadku sprzeczności pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ powinien wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji organu administracji państwowej. Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz, przy czym w pierwszej z nich (wstępnej), organ administracji bada czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wznowieniowych wymienionych wart. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do jego złożenia. W tej fazie organ bada również, czy wniosek jest dopuszczalny i czy pochodzi od strony postępowania. Etap ten kończy postanowienie o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia. Dokonana przez organ odwoławczy analiza wniosku Z.P. wykazała, że dotyczy on wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla innego podmiotu. We wniosku tym nie powołano się na żadną z przesłanek wznowienia postępowania. Powołano się zaś na postanowienia Konwencji Ramsarskiej, wzywając do usunięcia naruszenia prawa. Uzupełniając wniosek podano, że podstawą wznowienia jest pełnomocnictwo udzielone przez B.S., które nie było wcześniej organowi znane. W ocenie Wojewody wnioskodawca ewidentnie nie wskazał swojego indywidualnego interesu prawnego, nie uczestniczył on w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jako strona, nie wykazał również, że taki status mu przysługuje. Ponadto z treści wniosku wynika, że w ocenie wnioskodawcy decyzja o pozwoleniu na budowę, której uchylenia żąda, wydana została niezgodnie z przepisami prawa. Tym samym uważa on, że jest wadliwa i należy ją uchylić. Dalej organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca, choć załączył pełnomocnictwo udzielone przez B.S., składane przez siebie wnioski formułuje w imieniu własnym, podnosząc że posiadanie pełnomocnictwa do reprezentowania wyżej wymienionej daje mu tytuł prawny do nieruchomości nr [...]. Organ wyjaśnił, że pełnomocnictwo jest dokumentem umożliwiającym występowanie w cudzym imieniu i na cudzą rzecz w postępowaniu. Pełnomocnictwo nie jest jednak dokumentem potwierdzającym posiadanie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ani żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Z żadnego z pism wnioskodawcy nie wynika, że działa on w imieniu i na rzecz B.S.. Przeciwnie, wszystkie składane przez niego wnioski i wyjaśnienia formułowane są w jego własnym imieniu. W żadnym z wniosków nie wskazał on, że działa w cudzym imieniu. Wojewoda wskazał, że do ustalenia, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest wymagane przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza analizę treści wniosku. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ podkreślił, iż dotyczą one kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i ich rozpatrzenie na tym etapie postępowania wznowieniowego nie jest możliwe. Z.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie prawa administracyjnego, budowlanego, ochrony środowiska, a także brak wizji lokalnej organów administracyjnych i brak umożliwienia wypowiedzenia się stronie skarżącej. Wyjaśnił, że "my nie chcemy mieć żadnych korzyści w tej sprawie, chcemy aby jeziora, które płynęły przez cały okres PRL i aż do chwili budowy ścieżki pieszo rowerowej wokół jeziora [...] w 2013 r. były jak zawsze wodami płynącymi". Zaakcentował, że aktualne działania organów pozwalają na budowę domów w depresji poniżej zwierciadła lustra wody jeziora [...], na mokradłach zasilających to jezioro w wodę i będących z nim w stałej symbiozie. Po części przyznał rację stanowisku, iż nie jest stroną w postępowaniu, gdyż decyzja wydana przez Starostę dotyczyła działki [...]. Jednak Burmistrz w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla działki rolniczej [...] (jeszcze przed jej podziałem na mniejsze działki) bez jej odrolnienia, która to działka graniczyła z działką [...], a jej właścicielem była i jest B.S., której nikt nie powiadomił o wydanej decyzji oraz postępowaniu administracyjnym związanym z jej wydaniem. Decyzja ta nie była konsultowana z właścicielką działki [...] oraz działki [...]. W ocenie skarżącego najbardziej istotnymi punktami tej decyzji są punkty 4.2 i 4.3, określające że: inwestycję należy wykonać nie naruszając stosunków wodnych terenu, nakłada się obowiązek zachowania istniejącego na terenie działki systemu melioracji terenu - rowy melioracyjne, wszelaką ingerencję w istniejący system melioracji należy uzgodnić w UMIG, dopuszcza się wydzielenie z działki [...] do 3 działek o minimalnej powierzchni 20000 m2. Dotychczasowe działania Burmistrz spowodowały obniżenie przepustów na ścieżce wokół jeziora [...] i na ul. [...], przez co obecnie z jeziora wypływa woda (celowo spuszczana jest), oraz obniżenie przepustu na al. [...] i usunięcie deskowań w śluzie piętrzącej wodę w rowach i ciekach połączonych z jeziorem, co spowodowało obniżenie poziomu wody w jeziorze, a działka [...] oraz wszystkie działki sąsiadujące na mokradłach zostały osuszone i porośnięte trzcinami, zaś rowy zasilające jezioro w wodę wyschły wraz z tym co w nich żyło. Działki zostały osuszone i sprzedane przez Burmistrza kosztem jeziora, czyli kosztem całego społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej pod względem legalności było w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, którym - po rozpoznaniu wniosku Z.P., reprezentującego B.S. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jak p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienie z postanowieniem kończącym sprawę. W takiej sytuacji rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie jest uzależnione od wniosku strony. Jednocześnie skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też mimo, że skarżący domagał się przeprowadzenie rozprawy, to uwzględniając treść art. 122 p.p.s.a. powyższy wniosek nie wiązał Sądu, co oznacza, iż możliwym było skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, Lex/el 2021, t. 12 do art. 119). W kontrolowanym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, a mianowicie wznowieniem postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). Pozwala on na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, przy czym może to nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami k.p.a. lub ustaw szczególnych. Przed wznowieniem postępowania, co następuje w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), organ administracji zobowiązany jest wpierw dokonać sprawdzenia, czy spełnione są łącznie wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie prowadzi dopiero do wydania wspomnianego postanowienia, tj. ustalenia, czy: 1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Brak chociaż jednej z wymienionych przesłanek obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania, jest możliwe tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2510/21). Organy obu instancji uznały, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], a w konsekwencji nie mógł on zainicjować postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem byłaby powyższa decyzja. Przy czym organy te w sposób odmienny określiły podmiot inicjujący postępowanie wznowieniowe, a w konsekwencji adresata postanowienia. Organ I instancji wskazał bowiem jako wnioskodawcę B.S.. Wynika to jednoznacznie z treść części wstępnej postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, w którym wskazano, że nastąpiło to "po rozpatrzeniu wniosku Z.P. (...), reprezentującego B.S.". Również na traktowanie B.S. za wnioskodawcę wskazuje tzw. rozdzielnik zawarty w końcowej części postanowienia o następującej treści: "Otrzymują: 1. B.S. – na ręce Pełnomocnika Z.P.". Powyższe elementy postanowienia mają decydujące znaczenie dla określenia do kogo zostało skierowane postanowienie organu I instancji. Bez znaczenia natomiast jest to, iż w uzasadnieniu tego postanowienia organ - oprócz legitymacji B.S. - rozważa również legitymację procesową Z.P.. Natomiast organ odwoławczy skierował swe postanowienie do Z.P., wskazując, że z żadnego z pism nie wynika, że działa on w imieniu i na rzecz B.S.. Jest to sytuacja niedopuszczalna. Oznaczenie strony jest elementem obligatoryjnym postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. Może ono być skorygowane w postępowaniu zażaleniowym pod warunkiem jednak, że nie następuje zmiana adresata postanowienia, a organ stwierdzi jedynie, że został on oznaczony nieprawidłowo (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2271/18). Zmiana adresata oznacza zmianę jednego z istotnych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest jego podmiot. Zatem należy uznać, iż w toku postępowania zażaleniowego, podobnie jak w postępowaniu odwoławczym, dopuszczalne jest doprecyzowanie oznaczenia strony będącej adresatem postanowienia (odpowiednio decyzji), jeżeli został on oznaczony nieprawidłowo, ale nie całkowita zmiana adresata orzeczenia (por. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 3439/19). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. W następstwie takiego działania organu odwoławczego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasada ta ma zastosowanie również w postępowaniu zażaleniowym (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r., II OSK 3928/19). Uchylenie zaskarżonego postanowienia już tylko z tego powodu należy uznać za uzasadnione bez konieczności dokonywania merytorycznej oceny zasadności zaskarżonego orzeczenia i odnoszenia się do zarzutów skargi. Podkreślić ponadto należy, iż stanowcze twierdzenia organu, iż Z.P. działał w imieniu własnym budzą uzasadnione wątpliwości. Wskazać bowiem należy, iż już we wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. skarżący wskazuje, iż wnosi o usunięcie z obrotu prawnego decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2023 r., które dołącza do tego pisma. Z pełnomocnictwa tego wynika, iż jest on upoważniony do reprezentowania interesów B.S. oraz prowadzenie wszelkich spraw i dokonywania niezbędnych czynności związanych z działką nr [...]. W kolejnym piśmie, tj. z dnia [...] czerwca 2023 r. skarżący wprost odwołuje się do przepisów k.p.a., określających zasady reprezentacji strony przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym (art. 32-33 k.p.a.), ponownie przedkładając opisane powyżej pełnomocnictwo. Oczywiście formułowane przez wyżej wymienionego pisma procesowe dalekie są od precyzji, jednakże nie sposób na ich podstawie w sposób stanowczy budować wniosków jakie wyprowadził organ odwoławczy przesądzając jednoznacznie, że to właśnie skarżący jest podmiotem inicjującym postępowanie wznowieniowe we własnym imieniu. Organ winien był kwestie te wyjaśnić mając na uwadze treśćart. 64 § 2 k.p.a. oraz obowiązki wynikające z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., czego jednak zaniechał przedwcześnie dokonując odmiennej kwalifikacji podmiotowej wniosku niż organ I instancji wbrew wspomnianej zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia wspomnianych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 k.p.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł.