II SA/Go 693/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D.H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z [...] maja 2013 r. E sp. z o. o wniosła do Starosty o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] położoną w obrębie [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV przebiegającej w pasie o szerokości 15m, zgodnie z załączoną mapą projektową oraz mapą stanowiącą załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. We wniosku wskazano, że wnioskodawca planuje dokonać przebudowy i modernizacji napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV [...] w ramach zadania pn. "Przyłączenia farm wiatrowych w m. [...]" na terenie Gminy [...] oraz miasta [...] – w celu poprawy jej parametrów technicznych. Wnioskodawca wskazał, że właściciel nie wyraża zgody na przeprowadzenie przez działkę nr ewid. [...] napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, przez co konieczne i uzasadnione jest wystąpienie z niniejszym wnioskiem. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia przewidziane zostało w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania w celu uzyskania zgody na przebudowanie na nieruchomości projektowanej linii energetycznej zakończyły się niepowodzeniem. Wnioskodawca i właściciel nieruchomości nie doszli do porozumienia co do wysokości wynagrodzenia za ustanowienie na nieruchomości służebności przesyłu. Decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] o pow. 0,6479 ha, położonej w obrębie [...] będącej według księgi wieczystej nr [...] własnością D.H., poprzez udzielenie E sp. z o .o zezwolenia na realizację na części ww. działki inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV [...] w ramach zadania pn. "Przyłączenia farm wiatrowych w m. [...]" na terenie gminy [...], gminy [...] oraz miasta [...]. Zgodnie z ostateczną decyzją Wójta Gminy z [...] października 2012 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ark. [...] mapy projektowej z trasą linii 110 kV w skali 1:1000 (obręb [...]), będącej załącznikiem do ww. decyzji, na działce nr [...] zdemontowana zostanie istniejąca napowietrzna elektroenergetyczna jednotorowa linia 110 Kv i zostaną zawieszone trzy przewody robocze stalowo aluminiowe w układzie trójkątnym i jeden przewód odgromowy stalowo aluminiowy a jako izolację przewidziano łańcuchy izolatorowe złożone z izolatorów kompozytowych. Obszar ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej ww. działką zawiera arkusz 9/18 mapy projektowej z trasą linii 110 kV w skali 1:1000 (obręb [...]) będącej załącznikiem do decyzji z [...] października 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w swojej decyzji Starosta zobowiązał E sp. z o. o do przywrócenia części nieruchomości oznaczonej działką nr [...] wchodzącej w obszar ograniczenia sposobu korzystania, do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac związanych z przebudową, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D.H. i złożył od niego odwołanie do Wojewody. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji odwołujący się wskazał, że decyzja Wójta Gminy z [...] października 2012 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie została wydana dla nieruchomości nr [...], nadto, że powoływany przez organ pierwszej instancji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy tylko inwestycji nowych. Odwołujący się zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie odpowiedział na jego wniosek z [...] lipca 2013 r. o umorzenie postępowania oraz oddalenie wniosku E. Zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 9, art. 10, art. 77, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 118 ust. 1, art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami i następnych oraz art. 124 tej ustawy. Odwołujący się wskazał ponadto, że w sprawie nie zostały przeprowadzone rokowania, nie zabezpieczono jego interesów jako właściciela nieruchomości, nie odniesiono się do kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz nie określono terminu inwestycji i powierzchni nieruchomości oraz nie dokonano oceny przedstawionych argumentów strony. Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n) a następnie odniósł się do zarzutów odwołania. Zdaniem organu odwoławczego zarzut, iż decyzja Wójta Gminy z [...] października 2012 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie została wydana dla nieruchomości nr 96/8 jest bezzasadny. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania publicznego, a w razie jego braku – z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ zaznaczył, że wprawdzie w decyzji Wójta Gminy z [...] października 2012 r. znak [...] nie wskazano działki nr [...], jednak w sentencji decyzji określono linie określające przebieg inwestycji – zaznaczono na mapach projektowych w skali 1:1000 (arkusze 1/16 oraz jeden arkusz nieoznaczony), stanowiących załączniki graficzne do decyzji. Działka nr [...] ujęta została na mapie pochodnej – arkusz 9(18). Odnosząc się do stanowiska odwołującego, że przepis art. 124 u.g.n dotyczy tylko inwestycji nowych, organ odwoławczy także uznał je za niesłuszne. Celem publicznym w niniejszej sprawie jest bowiem przebudowa i modernizacja napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. W przedmiotowej sprawie zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej odnosi się właśnie do przebudowy i modernizacji linii (polegającej na zastąpieniu starej linii nową). Za zasadny organ odwoławczy uznał zarzut odwołania, tj. brak odpowiedzi na wniosek D.H. z [...] lipca 2013 r. o umorzenie postępowania oraz oddalenie wniosku E. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji pismem z [...] sierpnia 2013 r. doręczył kopię tego wniosku pełnomocnikowi inwestora, zwracając się o zajęcie stanowiska w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania w sądzie. Tymczasem ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby właściciel nieruchomości złożył wniosek o zawieszenie postępowania. To zaś oznacza, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku D.H. o umorzenie postępowania w sprawie oraz oddalenie wniosku inwestora. W ocenie organu odwoławczego zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. Organ wskazał, iż w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów, albowiem Starosta nie dokonał żadnych czynności od 18 listopada 2013 r., tj. od dnia wskazania stronom przewidywanego terminu załatwienia sprawy – do 29 listopada 2013 r. i dopiero po wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy wynoszącego jeden miesiąc od dnia otrzymania postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] wydał decyzję, naruszając w ten sposób ogólne zasady postępowania administracyjnego. Nadto w ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji narusza treść art. 107 K.p.a, albowiem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji opisał jedynie przebieg postępowania, nie uwzględniając obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut braku rokowań. W ocenie organu te rokowania, jak wynika z akt sprawy, zostały przeprowadzone. Z protokołu rokowań z [...] lutego 2013 r. wynika, że inwestor zaproponował właścicielowi za ustanowienie służebności przesyłu wynagrodzenie w wysokości 11.419 zł. Właściciel nieruchomości zgłosił, że kwota odszkodowania powinna być zdecydowanie wyższa a właściciel określi swoje warunki dotyczące odszkodowania do końca lutego 2013 r. Z kolejnego protokołu rokowań z [...] marca 2013 r. wynika, że kwota operatu szacunkowego, która została przedstawiona właścicielowi nieruchomości nie odpowiada jego oczekiwaniom. Wskazano, że wg właściciela ograniczenia jakie wnosi linia w jego nieruchomości są uciążliwe i wyłączają część nieruchomości z możliwości zabudowy. Właściciel wycenił wartości odszkodowania za ustanowienie służebności na kwotę 53.200 zł (netto)+podatek. Ponadto w protokole wskazano, że zaproponowana przez właściciela kwota ważna jest przez 2 miesiące od dnia podpisania porozumienia i może być wyższa w przyszłości. Odnośnie zarzutu braku zabezpieczenia interesów właściciela, organ odwoławczy wskazał, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla niego jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora sprowadzony do niezbędnego minimum. W związku z tym organ przed wydaniem decyzji obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela a wyniki tejże analizy muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Za bezzasadny organ uznał także zarzut braku podniesienia kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie pozbawiono bowiem właściciela praw do odszkodowania, ponieważ zostanie ono ustalone w odrębnym postępowaniu administracyjnym (w toku którego jego wysokość zostanie ustalona przez rzeczoznawcę) prowadzonym przez starostę wykonującego zadanie z administracji rządowej, tak jak stanowi art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Odnosząc się do ostatniego zarzutu odwołania, tj. braku określenia terminu inwestycji i powierzchni nieruchomości oraz braku oceny przedstawionych argumentów strony, organ odwoławczy wskazał, że określenia w treści decyzji terminu dysponowania nieruchomością nie jest wymagane przez żadną z dyspozycji wynikających z art. 124 u.g.n. W kwestii zaś określenia powierzchni nieruchomości Starosta w sentencji decyzji z [...] maja 2015 r. powołuje się na arkusz 9/18 mapy projektowej z trasą linii 110 kV w skali 1:1000 będącej załącznikiem do decyzji Wójta Gminy z [...] października 2012 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Obowiązek taki wynika zatem wprost z ustawy i dlatego zdaniem organu odwoławczego bezpodstawne jest zobowiązywanie do powyższego w sentencji decyzji, jak uczynił to Starosta. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.H. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o: 1. Wstrzymanie toczącego się postępowania do czasu rozpoznania skargi, 2. Zobowiązanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych takich jak m.in. przeprowadzenie uczciwych rokowań z właścicielem, dostarczenie decyzji celu publicznego obejmującej działkę właściciela wydanej zgodnie z prawem i takiej w której przedmiotowa nieruchomości jest wymieniona, 3. Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie toczącego się postępowania, 4. Zobowiązanie Wojewody do wyjaśnienia wydanej przez organa podrzędny decyzji celu publicznego, która wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności z pomięciem właściciela nieruchomości przez który przebiega, 5. Sprostowanie uzasadnienia w części dotyczącej: - decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (str. 4), - zarzutu dotyczącego tylko nowych inwestycji (str. 4), - rokowań (str. 6), - terminu inwestycji (str. 7). W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 693/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a), wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Powyższe oznacza, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zatem sądy administracyjne nie są władne - czego domaga się skarżący - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli działalności administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest zasadna, choć nie formułuje podstawowego uchybienia zaskarżonej decyzji, co oczywiście biorąc pod uwagę zakreślone wyżej granice kontroli sądowej, a przede wszystkim brak związania sądu zarzutami skargi, nie stoi na przeszkodzie jego uwzględnieniu z urzędu. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach obywatela, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 K.p.a, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., które w orzecznictwie i piśmiennictwie określane jest powszechnie jako decyzja kasacyjna. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy konstytuuje zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy także zważyć, iż określone w ww. przepisie przesłanki nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 K.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać powinien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W świetle powyższego w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w wymienionych przepisach prawa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy podzielił dwa zarzuty odwołania, tj. zarzut dotyczący nierozpoznania wniosku skarżacego z [...] lipca 2013 r. o umorzenie postępowania i oddalenie wniosku E sp. z o .o z [...] maja 2013 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n, oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 9, art. 10, art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ odwoławczy kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie wskazał jednak na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Przeciwnie organ przyjął, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n a uchybienia organu pierwszej instancji polegają tylko na nierozpoznaniu ww. wniosku i naruszeniu przepisów postępowania. Nierozpoznanie jednak wniosku inwestora przez organ pierwszej instancji oraz ogólnikowe stwierdzenia, że organ pierwszej instancji wydając decyzję nie sprostał fundamentalnym zasadom postępowania administracyjnego oraz że rozstrzygnięcia powinny być adekwatne do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uprawniają jeszcze do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji powinien nie tylko wskazać w treści swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale wskazać do jakich konkretnie naruszeń doszło. Organ odwoławczy nie może natomiast mechanicznie korzystać z rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie zważając na realia sprawy i faktyczny zakres zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady przecież orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie, z którego to narzędzia organ odwoławczy może skorzystać na gruncie niniejszej sprawy. Podsumowując, zdaniem Sądu decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem ciążącego na organie odwoławczym obowiązku dążenia do merytorycznego załatwienia sprawy, a tym samym narusza ona wyrażoną w art. 12 K.p.a – zasadę ogólną postępowania administracyjnego – zasadę szybkości postępowania administracyjnego, co uzasadniało jej uchylenie stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wobec braku wniosku strony, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.