II SA/Go 694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi J.W. w przedmiocie wymierzenia grzywny Burmistrzowi w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 20/14 I. wymierza Burmistrzowi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych za niewykonanie wyroku w terminie, II. stwierdza, że niewykonanie wyroku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego J.W. kwotę 200 (dwieście ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 września 2014 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła przekazana przez Burmistrza skarga J.W. na niewykonanie wyroku tegoż sądu z dnia 26 marca 2014 roku wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Powyższa skarga została wywiedziona w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 roku J.W. wystąpił do Burmistrza o wydanie zezwolenia na usunięcie 1545 drzew samosiejek rosnących na stanowiącej jego własność nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nieruchomość nabył w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego, tymczasem w wyniku sukcesji naturalnej na gruncie wyrosło 1188 sosen, które uniemożliwiają jakiekolwiek rolnicze wykorzystanie działki. Podał, iż cała powierzchnia działki kwalifikuje się do dopłat unijnych, jednakże warunkiem ich przyznania jest utrzymanie gruntu w dobrej kulturze rolnej, co oznacza, iż nie mogą one być porośnięte drzewami oraz krzewami. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku Burmistrz zezwolił wnioskodawcy na nieodpłatne usunięcie 50 drzew sosny pospolitej i 34 drzew brzozy brodawkowej pod warunkiem nasadzenia 84 drzew gatunku lipa na terenie swoich działek w obrębie gminy [...] lub na terenie komunalnym w [...]. Na skutek odwołania J.W. z dnia [...] lutego 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012 roku uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wezwał wnioskodawcę zgodnie z wskazaniami zawartymi w decyzji SKO z dnia [...] marca 2012 roku do uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. wniosku o wyrażenie zgody na wycięcie drzew poprzez podanie obwodu drzew na wysokości 130 cm, sprecyzowanie czy usunięcie drzew związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej, oraz złożenie rysunku lub mapy określającej usytuowanie drzew podlegających wycięciu w stosunku do granic nieruchomości. Po uzupełnieniu przez wnioskodawcę pismem z dnia [...] kwietnia 2012 roku wniosku w przedmiocie wyrażenia zgody na wycinkę drzew ograniczającym jednocześnie liczbę drzew wnioskowanych do wycięcia do 757 sosen i 273 brzóz, w dniu [...] maja 2012 roku po uprzednim zawiadomieniu wnioskodawcy organ przeprowadził oględziny (wnioskodawca nie brał udziału w tych oględzinach). Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku Burmistrz zezwolił J.W. na usunięcie 757 sosen i 273 brzóz z terenu nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] za opłatą 5. 249.196, 58 zł. Termin uiszczenia opłaty za usunięcie drzew odroczono na okres 3 lat pod warunkiem zastąpienia usuniętych drzew nasadzeniem drzew lipy w ilości 1030 sztuk o wysokości minimalnej 100 cm. W wyniku odwołania J.W. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2012 roku uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Po zwrocie akt z SKO Burmistrz wyznaczył kolejny termin oględzin działki nr [...], zawiadamiając o tym terminie wnioskodawcę. W trakcie oględzin, w których wnioskodawca nie brał udziału, ustalono liczbę drzew sosny zwyczajnej i brzozy brodawkowej, ich obwód oraz stwierdzono w protokole przy opisie tych drzew, że opisuje on drzewa starsze niż 10- letnie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku Burmistrz zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 757 sosen i 273 brzóz z terenu nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr [...] za opłatą 5.249.196,58 zł, odraczając termin uiszczenia opłaty za usunięte drzewa na okres trzech lat, pod warunkiem zastąpienia usuniętych drzew nasadzeniami drzew lipy w ilości 1030 sztuk o obwodzie pnia mierzonym na wysokości pierśnicy powyższej 5 cm oraz ich przeżycia w okresie nasadzenia po upływie tego terminu. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 roku J.W. skierował do SKO odwołanie od tej decyzji. Natomiast pismem z dnia [...] lutego 2013 roku wniósł do tego samego organu zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o usunięcie samosiejek z działki nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania J.W. decyzją z dnia [...] marca 2013 roku SKO ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wniosek o wycinkę drzew spełnia ustawowe wymogi określone w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano również, że już w poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] września 2012 roku stwierdzono, iż w sytuacji gdy duża liczba drzew ociera się o granicę wiekową 10 lat istnieje konieczność ustalenia ich wieku przy udziale biegłego z zakresu dendrologii lub leśnictwa, którego to wiążącego zalecenie organu odwoławczego Burmistrz nie wykonał. Decyzja SKO wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] marca 2013 roku. Odpowiadając na wniosek SKO z dnia [...] kwietnia 2013 roku Burmistrz przekazał akta sprawy organowi odwoławczemu w związku ze skargą J.W. do WSA w Gorzowie Wlkp. na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] marca 2013 roku. Prowadząc jednocześnie po decyzji kasacyjnej SKO z dnia [...] marca 2013 roku, w dalszym ciągu postępowanie w sprawie organ I instancji, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 roku zawiadomił skarżącego o zaplanowanych na dzień [...] kwietnia 2013 roku oględzinach drzew wskazanych do usunięcia. Zaplanowane na ten dzień oględziny nie odbyły się z uwagi na brak możliwości zebrania komisji mogącej przeprowadzić te oględziny, a spowodowany wyjazdem służbowym zastępcy burmistrza. W wyznaczony dniu wnioskodawca stawił się na oględziny. Kolejny termin oględzin wyznaczono na dzień [...] maja 2013 roku, w których wnioskodawca nie wziął udziału. W toku tych oględzin przeprowadzonych z udziałem inżyniera nadzoru Nadleśnictwa ustalono, że drzewa wnioskowane do wycięcia nie są oznakowane w terenie wobec powyższego nie ma możliwości dokonania oceny ich wieku. Pismem z dnia [...] maja 2013 roku wezwano wnioskodawcę J.W. do szczegółowego, trwałego i czytelnego oznakowania drzew objętych wnioskiem do usunięcia zgodnie z numeracją zastosowaną w złożonym wniosku. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że uzupełnienie wniosku, stosownie do art. 64 ust. 4 k.p.a. nastąpić powinno w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Kolejny termin oględzin działki, na której położone były drzewa objęte wnioskiem o ich usunięcie, wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2013 roku. W trakcie tych oględzin członkowie komisji stwierdzili, że drzewa przeznaczone do usunięcia nie zostały oznaczone, co z uwagi na nieobecność wnioskodawcy jak i dużą ilość drzew na terenie nieruchomości [...] uniemożliwia dokonania ich oględzin. Powyższe odnotowano w sporządzonym z tej czynności protokole. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku Burmistrz poinformował J.W. o pozostawieniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2012 roku bez rozpoznania z uwagi na brak możliwości ustalenia w terenie , jakich drzew dotyczy wniosek oraz brakiem ich oznakowania. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Go 404/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 roku. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że Kolegium uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zasadnie wskazało, że organ I instancji nie ustalił zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. wieku wszystkich drzew, które skarżący zamierza usunąć. Te ustalenia są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, wpływają one na prawa i obowiązki skarżącego J.W. w zakresie wysokości opłaty, a także ilości drzew jakie będzie musiał nasadzić. W celu ustalenia wieku drzew podlegających usunięciu niezbędne jest powołanie biegłego z dziedziny dendrologii, który w zakresie określania wieku drzew posiada niezbędną wiedzę specjalistyczną. Sąd podkreślił, że z uwagi na treść art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może być uzależnione od posadzenia drzew lub krzewów w miejscu wskazanym przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. W oparciu o art. 83 ust. 4 wskazanej ustawy wyjaśniono charakter wymierzonej opłaty, w tym warunki jej umorzenia. Sąd podzielił również stanowisko Kolegium odnośnie nałożenia przez organ I instancji na skarżącego obowiązku dokonania nasadzeń, jak i ustaleniem wysokości opłaty. Wskutek złożenia przez J.W. skargi kasacyjnej, wyrok powyższy nie jest prawomocny. W dniu 23 stycznia 2014 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła przekazana przez Burmistrza, kopia skargi J.W. na przewlekłość postępowania przez ten organ w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 roku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...]. Oryginał skargi zaginął po jego złożeniu przez skarżącego w siedzibie organu. W uzasadnieniu skargi J.W. zarzucił Burmistrzowi, że w sposób umyślny wydaje wadliwe decyzje, które następnie eliminuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przewlekłe działanie organu uniemożliwia mu doprowadzenie własnymi środkami gospodarstwa rolnego do stanu pierwotnego i naraża go na ewidentne straty materialne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Po rozpatrzeniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2014 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 20/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku J.W. z dnia [...] stycznia 2012 roku – w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy. Stwierdzono, że bezczynność organu w rozpatrzeniu w/w wniosku spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa. Wymierzono Burmistrzowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. zt. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę w wysokości 1000 złotych. Nadto zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego. Wyrok w niniejszej sprawie uprawomocnił się z dniem 13 maja 2014 roku, a akta sprawy administracyjnej zwrócono organowi wraz z odpisem wyroku zaopatrzonego w klauzulę prawomocności w dniu 17 maja 2014 roku. W dniu 24 lipca 2014 roku J.W. skierował do Burmistrza pisemne wezwanie do wykonania w/w wyroku. Pismo w tym przedmiocie wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2014 roku. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego organ pismem noszącym datę [...] sierpnia 2014 roku poinformował, że wymierzoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2014 roku grzywnę organ uiścił. Natomiast odnośnie obowiązku nałożonego w punkcie I wyroku, poinformował, że postępowanie będzie kontynuowane niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy z Naczelnego Sądu Administracyjnego , który to sąd rozpatruje skargę kasacyjną złożoną przez wnioskodawcę od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2013 roku. W złożonej przez J.W. skardze na niewykonanie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2014 roku po przedstawieniu przebiegu postępowania od dnia wydania niniejszego orzeczenia, stwierdzono, że organ wbrew obowiązkowi nałożonemu tym wyrokiem nie tylko nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 roku o wyrażenie zgody na usunięcie drzew z nieruchomości stanowiącej jego własność, ale nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Powyższe zachowanie organu uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. w wysokości dziesięciokrotnego miesięcznego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej obowiązującego w 2013 roku. Nadto skarżący wnosił o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że dopiero zwrot akt sprawy przez Naczelny sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J.W. umożliwi rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 roku. Akta sprawy, którymi dysponuje nie są bowiem kompletne. Interpretując początek terminu jednego miesiąca do załatwienia sprawy wynikający z punktu I sentencji wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2014 roku organ stwierdził, że należy go liczyć od daty zwrotu akt sprawy administracyjnej z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność lub przewlekłość po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn zależnych od tego organu. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć zaniechanie podjęcia lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180). Jeśli zatem właściwy organ prowadzi, po otrzymaniu wyroku sądu administracyjnego, postępowanie i kończy je wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd nie może wobec tego organu zastosować grzywny przewidzianej w powołanym wyżej przepisie. Skuteczność wniesienia skargi na podstawie komentowanego przepisu jest uzależnione wyłącznie od spełnienia przez skarżącego jednego warunku formalnego. Tym warunkiem na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku. Wniesienie skargi na niewykonanie wyroku nie jest natomiast uwarunkowane upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku. Przedmiotem postępowania sądowoadmnistracyjnego w niniejszej sprawie jest skarga o wymierzenie Burmistrzowi grzywny za niewykonanie wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 marca 2014 roku sygn. akt II SAB/Go 20/14, na mocy którego, uwzględniając skargę J.W. na bezczynność Burmistrza w sprawie jego wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew, zobowiązano ten organ do rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych sprawy w/w wniosku. Akta sprawy zwrócono skarżącemu w dniu 17 maja 2014 roku, a tym samym termin wyznaczony przez sąd do załatwienia wniosku J.W. z dnia [...] maja 2012 roku upłynął organowi w dniu 16 czerwca 2014 roku. Po upływie tego terminu skarżący pismem z dnia [...] lipca 2014 roku ( data wpływu do siedziby organu: 25 lipca 2014 roku), wezwał organ do wykonania wyroku. Tym samym ziściła się przesłanka, od spełnienia której art. 154 § 1 p.p.s.a uzależnia skuteczność wniesienia skargi na niewykonanie wyroku. Bezspornym jest również, że zarówno do dnia wniesienia skargi jak i do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ nie tylko nie rozpatrzył merytorycznie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2012 roku, ale także nie dokonał żadnych czynności w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mających na celu - w oparciu o dokonane ustalenia w ramach tych czynności -rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie pismem noszącym datę [...] sierpnia 2014 roku, poinformował J.W., że postępowanie w sprawie jego wniosku będzie kontynuowane z chwilą zwrotu akt przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatruje jego skargę kasacyjną. Należy jednak zauważyć, że organ dysponuje kopią tych akt – znaczną częścią dokumentów znajdujących się w aktach oryginalnych przesłanych do NSA. Fakt, że organ nie posiada w całości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowiło podstawy do zaniechania dokonywania czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku J.W. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Organ winien w takiej sytuacji np. zwrócić się do Sądu dysponującego w danej chwili tymi aktami o ich udostępnienie celem zrobienia odpisów pozostałych dokumentów, którymi nie dysponuje, a istotnymi jego zdaniem do rozpatrzenia wniosku, a następnie dokonanie dalszych czynności niezbędnych do załatwienia wniosku J.W.. Organ od chwili zwrotu akt sprawy przez WSA po rozpatrzeniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie tylko w terminie zakreślonym w wyroku do załatwienia wniosku, ale także przez okres następnych dwóch miesięcy tj. do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, nie tylko nie załatwił wniosku, ale także nie dokonał żadnej innej czynności do tego zmierzającej lub związanej z przedmiotową sprawą. Należy podkreślić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 roku, którą to decyzją uchylono decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 roku jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. i istnieje w obrocie prawnym, wobec oddalenia skargi wniesionej na tą decyzję przez J.W. wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 roku. Tym samym organ I instancji zobowiązany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ostatecznym orzeczeniu organu odwoławczego oraz wyroku z dnia 26 marca 2014 r. Reasumując stwierdzić należy, że Burmistrz nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2014 roku, zgodnie z którym został zobowiązany do załatwienia wniosku J.W. z dnia [...] stycznia 2012 roku w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy. Tym samym skargę na niewykonanie wyroku zawierająca żądanie wymierzenia organowi grzywny należy uznać za uzasadnioną. Wymierzając organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych w oparciu o art. 154 § 6 p.ps.a Sąd miał na uwadze, okoliczność, że organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 roku poczynając od dnia zwrotu akt administracyjnych przez WSA w Gorzowie Wlkp. Organ biernie oczekiwał na zwrot kompletnych akt sprawy administracyjnej po uprzednim rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J.W. przez NSA. Powyższą przeszkodę w załatwieniu wniosku skarżącego mógł ,,usunąć" zwracając się do Sądu o udostępnienie akt celem zrobienia odpisów niezbędnych dokumentów, których jego zdaniem nie posiadał a istotnych do załatwienia sprawy. Przepis art. 12 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w stanowiącej przedmiot postępowania sprawie oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ w niniejszej sprawie nie zastosował się do powyższej podstawowej zasady postępowania administracyjnego, co było główną przyczyną niewykonania wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 marca 2014 roku. Mając na uwadze okres jaki upłynął od dnia zwrotu akt sprawy administracyjnej przez sąd do dnia wniesienia skargi, Sąd stwierdził brak przesłanek do stwierdzenie, że stwierdzona bezczynność w wykonaniu wyroku jest spowodowana rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowoadmnistracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot tych kosztów w wysokości 100 złotych tj. uiszczoną opłatę od wniesionej skargi.