II SA/Go 695/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zakresu udostępnianych materiałów zasobu oraz wysokości należnej opłaty I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego L.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. 6 kwietnia 2017 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego [...] wniosek S.K. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wnioskodawczyni zwróciła się o udostępnienie z zasobu, mapy ewidencyjnej gruntów i budynków w skali 1:1000, dotyczącej działki nr ewid. [...], położonej w [...]. W tym samym dniu udostępniono wnioskodawczyni żądaną mapę oraz ustalono należną opłatę, w wysokości 12,25 zł. 27 kwietnia 2017 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego pismo S.K. z [...] kwietnia 2017 r., oznaczone jako "PODANIE". W piśmie tym S.K., powołując się na treść art. 40f ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej: P.g.k.), wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obliczenia należnej opłaty oraz udostępnienia mapy dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku S.K. wskazała, że udostępniona jej 6 kwietnia 2017 r. mapa, jest mapą "konturową" z 1972 r. i jest nieaktualna. Starosta Powiatowy (dalej: organ pierwszej instancji) uznał, że powyższy wniosek S.K. stanowi wniosek wszczynający spór dotyczący zakresu udostępnionych materiałów zasobu oraz wysokości należnej opłaty, i wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne. [...] kwietnia 2019 r. w Starostwie Powiatowym odbyło się, z udziałem geodety powiatowego, pracownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami oraz pełnomocnika S.K. – H.K., spotkanie w sprawie materiałów zasobu, udostępnionych 6 kwietnia 2017 r. Geodeta powiatowy poinformował pełnomocnika strony, iż w wyniku uzupełnienia bazy danych ewidencji gruntów i budynków o informacje wynikające z materiałów źródłowych, w tym m.in. z operatu geodezyjnego nr [...], a także w wyniku zastosowania odpowiednich narządzi informatycznych, proponowany wydruk mapy, w stosunku do wersji przekazanej 6 kwietnia 2017 r., został zmieniony w następującym zakresie: a) zmodyfikowano obrysy konturów budynków położnych przy granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], b) w miejsce symboli filarów wiaty, tzn. czterech kółeczek usytuowanych przy granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], przedstawiono ten obiekt jako budynek opisany funkcją "g", c) w zakresie symboli punktów i znaków granicznych zastosowano obowiązujące oznaczenia odpowiednie dla punktów stabilizowanych oraz niestabilizowanych, tzn. stabilizowane kółeczkami o średnicy 1,0 mm a niestabilizowane kropkami o średnicy 0,18 mm, d) grubości oraz linii granic działek oraz wszystkich konturów budynków i konturów użytków gruntowych, a także wysokości opisów tych obiektów odpowiednio zmniejszono dostosowując do skali 1:1000, a czcionki tych opisów zmieniono na proste, przy czym w zakresie literowych oznaczeń funkcji budynków, zamiast wykazania odpowiadających ich klasom wg Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, ze względu na brak takich danych w bazie, pozostawiono dotychczasowe, stosownie według Instrukcji K-1 Mapa zasadnicza z 1998 r., literowe oznaczenia funkcji użytkowych budynków oraz ich pochyłą czcionkę, a także pozostawiono czcionką pochyłą wykazywane obok tych oznaczeń literowych, numery najwyższych kondygnacji budynków naziemnych, e) uzupełniono opisy konturów budynków o numery ewidencyjne budynków, przy czym nie umieszczono ich przed literowym oznaczeniem funkcji budynków wg PKOB, lecz odrębnie, gdyż jak wskazano powyżej, w bazie brak informacji o klasie PKOB, f) usunięto z treści mapy obiekt opisany jako "r" (ruina), gdyż taki obiekt w świetle obowiązujących przepisów nie stanowi treści mapy ewidencyjnej, g) dodatkowo wykazano na mapie numery punktów granicznych, przy czym z powodu braku w materiałach źródłowych dla części punktów pełnej informacji o tym czy w odpowiednim trybie zostało określone było ich położenie oraz czy z wymaganą dokładnością, wszystkie numery punktów granicznych przedstawiono czcionką prostą, h) na wydruku mapy nie umieszczono już tytułu "Kopia Mapy Ewidencyjnej Do celów opiniodawczych", a uzupełniono ją o następujące dane opisowo-informacyjne w zakresie nazwy jednostek zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, a mianowicie nazwy województwa i powiatu, i) dodatkowo zamieszczono na wydruku informacje, że: "Niniejszy fragment mapy ewidencyjnej gruntów i budynków zawiera dane ewidencyjne niespełniające wymagań: - określonych w § 28 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) oraz w Zał. nr 7 rozporządzenia z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2028) w zakresie oznaczeń literowych funkcji budynków, - określonych w ww. Zał. nr 7 w zakresie umiejscowienia numerów ewidencyjnych budynków, a także w zakresie kroju czcionki numerów punktów granicznych, - określonych w § 28 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykazania numerów dróg publicznych nadanych na podstawie przepisów o drogach publicznych". W takim stanie faktycznym organ pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] orzekł, iż uwzględnił zastrzeżenia S.K. z [...] kwietnia 2017 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia, na wniosek z [...] kwietnia 2017 r., materiałów zasobu w postaci aktualnej mapy ewidencyjnej dotyczącej działki nr [...], położonej w [...] oraz należnej opłaty za udostępnione materiały. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się S.K. i wniosła od niej odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK). W uzasadnieniu odwołania S.K. wskazała, że nie został jej udostępniony w pełnym zakresie materiał w postaci mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla działki nr [...]. WINGiK decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję WINGiK wskazał, że z protokołu spisanego [...] kwietnia 2019 r., pod którym pełnomocnik strony złożyła swój podpis, wynika jednoznacznie, że została jej udostępniona wskazana mapa, a przy tym geodeta powiatowy szczegółowo przedstawił w nim zakres wprowadzonych na nią zmian w stosunku do spornej wersji z [...] kwietnia 2017 r. WINGiK zaznaczył, że zarówno w tym protokole, jak też w przekazanych 17 oraz 18 kwietnia 2019 r. wyjaśnieniach, pełnomocnik strony nie wskazał, aby mapa ta w jakimś zakresie informacyjnym była niepełna. Ponadto wskazywany argument, że w zasobie nie istnieje żaden dokument dotyczący działki nr [...], wobec wskazywanego przez organ oraz przez Starostę zakresu operatów geodezyjnych stanowiących podstawę informacji o przebiegu granic tej działki, należy uznać za całkowicie bezpodstawny. W ocenie organu skarżąca bezzasadnie dyskwalifikuje dokumentacje znajdujące się w zasobie, tylko dlatego, że opracowane zostały na zlecenie właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdyż powinno być dla niej oczywistym, że granice nieruchomości są wspólnym ich elementem, a więc wszyscy właściciele nieruchomości sąsiednich mają prawo a nawet obowiązek w myśl art. 152 Kodeksu cywilnego, zlecać wykonanie odpowiednich czynności oraz dokumentacji geodezyjnych dotyczących tych granic. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40f P.g.k. oraz naruszenie przepisów postępowania, przez niezrealizowanie obowiązków wynikających z art. 7 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że "geodeci wykorzystali niemoc intelektualną skarżącej i dokonali kradzieży polegającej na zmianie przebiegu granic oraz zmianie powierzchni działki nr [...], poprzez likwidację treści mapy działki nr [...] i zmianie numeracji na aktualny nr [...]". Ponadto skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu, iż nie został jej udostępniony w pełnym zakresie materiał w postaci mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla działki nr [...]. Odpowiadając na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie WSA przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych do pism skarżącej z [...] marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem odwołania był sposób rozstrzygnięcia sporu dotyczącego udostępnionych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rozstrzygając ten spór przypomnieć należy zasadnicze elementy stanu faktycznego sprawy. Otóż skarżąca 6 kwietnia 2017 r. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o udostępnienie materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. We wniosku tym skarżąca wskazała, że wnosi o udostępnienie mapy ewidencji gruntów i budynków, obejmującej działkę nr [...], położoną w [...]. Wnioskowany materiał został skarżącej udostępniony, jednak skarżąca 26 kwietnia 2017 r. złożyła pismo w którym powołując się na treść art. 40f P.g.k., wskazała, że materiały z zasobu zostały udostępnione niezgodnie z jej wnioskiem. Wniosek ten - jak słusznie uznały organy - wszczynał zatem spór, a więc postępowanie administracyjne, dotyczące zakresu udostępnianych materiałów zasobu i to materiałów dotyczących tylko działki nr [...]. Zgodnie z treścią art. 40f P.g.k., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. W tej sprawie - a wynika to z protokołu z [...] kwietnia 2019 r. - została skarżącej przygotowana nowa, poprawiona mapa, która została zmieniona w stosunku do wersji przekazanej 6 kwietnia 2017 r. W protokole tym, podpisanym przez pełnomocnika skarżącej, w punktach od "a" do "i" wymieniono te zmiany. Oznacza to, że organ pierwszej instancji usunął powody sporu, o których mowa w art. 40f P.g.k. Wobec stanowiska skarżącej przedstawionego w toku postępowania administracyjnego, w odwołaniu, w skardze do WSA, a także pismach procesowych z [...] marca 2020 r., wskazać należy, że organ pierwszej instancji rozstrzygając spór dotyczący zakresu udostępnionych skarżącej materiałów zasobu, uczynił wszystko aby ten spór rozstrzygnąć, innymi słowy udostępnił skarżącej te materiały którymi dysponuje. W tym miejscu należy podkreślić, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie 40f P.g.k., nie może wprowadzać żadnych zmian, np. - czego domaga się skarżąca - odtworzyć granice działki. Celem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie zakresu udostępnianych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nie ustalanie bądź zmiana treści tych materiałów czy też udostępnienie danych "historycznych" którymi organ nie dysponuje. Nie można oczywiście wykluczyć tego, że w 2002 r. - jak twierdzi skarżąca - zostały błędnie sporządzone mapy, na skutek czego "zmniejszyła się" powierzchnia działki nr [...]. Wskazać jednak należy, że ta kwestia nie mogła być rozstrzygana w tym postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 40f P.g.k. Właściwym w tym zakresie wydaje się natomiast postępowanie rozgraniczeniowe. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach przyznanych pełnomocnikowi strony skarżącej tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - § 21 ust. 1 pkt 1 lit c. (Dz.U. z 2019 r., poz. 68).