II SA/Go 695/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym znak: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...] czerwca oraz [...] lipca 2020 r. w I. spółka z ograniczona odpowiedzialnością, zarządził: 1. Dokonać wpisu w BDO w Dziale [...] w zakresie dotyczącym wprowadzania opakowań. Termin realizacji: [...] października 2020 r. 2. Zgodnie z art. 180 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2020 r. poz. 1219) uzyskać pozwolenie na wytwarzanie odpadów z instalacji. Termin realizacji: bezzwłocznie. Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań wyznaczono na dzień [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach [...] czerwca oraz [...] lipca 2020 r. w I. spółka z ograniczona odpowiedzialnością ustalono, że kontrolowana spółka jest wprowadzającym produkty w opakowaniach. W związku z powyższym zobligowania jest do uzyskania wpisu w Bazie Danych o Odpadach w Dziale [...]. Obowiązek ten wynika, z art. 50 ust. 1 punkt 6 lit. e oraz art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DZ.U. z 2020 r. poz. 797). Odnośnie obowiązku nałożonego w punkcie 2 Zarządzenia organ wskazał, że spółka świadczy usługi e-commerce, tj. sprawdzenie, wyczyszczenie oraz przepakowywanie towaru powierzonego przez klientów. W 2019 r. spółka wytworzyła łącznie 5309,609Mg odpadów o kodach 15 01 01 i 15 01 02 na halach produkcyjnych w wyniku przepakowywania towarów. Proces ten polegał na ręcznym rozpakowywaniu towaru, wydzieleniu odpadu, który trafia na taśmociąg. Stanowi to naruszenie art. 180a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał, że spółka odmówiła podpisania protokołu kontroli oraz wniosła zastrzeżenia. Spółka wyjaśniła, że odpady o kodach 15 01 01 - opakowania z papieru i tektury oraz 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych powstają w wyniku ręcznego przepakowywania towarów i nie występuje przy tym urządzenie, którego eksploatacja przyczynia się do wytwarzania odpadów w ilości powyżej 5 tys. odpadów innych niż niebezpieczne. Stosowane na haki taśmociągi mają jedynie na celu ułatwienie przemieszczania powstałych już odpadów do pras lub kontenerów, a ich eksploatacja nie przyczynia się do wytwarzania odpadów. Organ wskazał, że w przypadku kontrolowanej spółki za instalację uznano taśmociągi, którymi transportowane są odpady opakowaniowe. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez instalację rozumie się: a)stacjonarne urządzenie techniczne, b)zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c)budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zdaniem organu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy istnieje instalacja, której eksploatacja powoduje wytwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 180a ustawy Prawo ochrony środowiska pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów: 1)o masie powyżej 1 Mg rocznie - w przypadku odpadów niebezpiecznych lub 2)o masie powyżej 5000 Mg rocznie - w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne. Organ nie podzielił stanowiska strony stwierdzając, że zainstalowane w halach instalacje do transportu rozdzielonych od produktów odpadów są integralną częścią całego procesu sortowania. Powstający strumień odpadów jest częścią całego procesu sortowania, a zastosowane taśmociągi znacznie zwiększają wydajność całego procesu. Linie transportujące odpady zapewniają możliwość użytkowania obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli świadczenia usług e-commerce. Od powyższego Zarządzenia pokontrolnego, w części dotyczącej obowiązku nałożonego w punkcie 2 Zarządzenia, I. spółka z ograniczona odpowiedzialnością, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę. Zaskarżonemu Zarządzeniu pokontrolnemu spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 180 pkt 3 w ze. z art. 3 pkt 3 oraz pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że wytwarzane przez skarżącego odpady są odpadami powstałymi wskutek eksploatacji instalacji, podczas gdy do wytworzenia odpadów opakowaniowych w zakładzie skarżącego dochodzi wyłącznie wskutek działania ludzkiego (rozpakowywania przesyłek), natomiast instalacja taśmociągi służy wyłącznie do przemieszczana tak powstałych odpadów, 2) art. 2, art. 8 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (DZ.U. z 2019 r. poz. 1292) poprzez ich błędne niezastosowanie i przyjęcie, że na skarżącym w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, podczas gdy z prawidłowo zastosowanych przepisów taki obowiązek nie wynika. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przepis art. 180 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska należy interpretować w ten sposób, że tylko taka eksploatacja instalacji, która powoduje wytwarzanie odpadów skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Wytwarzanie odpadów musi pozostawać w związku przyczynowo - skutkowym z użytkowaniem instalacji i to w takim znaczeniu, ze odpady powstają wskutek użytkowania instalacji. Argumentacja WIOŚ abstrahuje od źródła powstania odpadów, lecz skupia się na "integralności procesu sortowania odpadów". Organ pomija, że w sprawie chodzi o wytwarzanie odpadów, a nie o ich sortowanie. Zdaniem skarżącego to co dzieje się z wytworzonymi już odpadami tzn. czy są sortowane i w jaki sposób, przy wykorzystaniu jakich urządzeń, jak są przemieszczane itd. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje obowiązek uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a nie na ich sortowanie, przemieszczanie czy jakiekolwiek inne działania na powstałych odpadach. Skarżący powołał się na przepis art. 2 i art. 8 w zw. z art. 41 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, które statuują zasadę wolności gospodarczej i podniósł, że w razie wątpliwości organ powinien przyjmować, że dane ograniczenie nie znajduje zastosowania, a gdy wynikający z przepisu prawa zakres tego ograniczenia nie jest precyzyjny – zaniechać wykładni rozszerzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym Zarządzeniu pokontrolnym. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325 z późn. zm.) zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Kompetencje sądów administracyjnych określają przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądu administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), oraz art. 3 - 5, art. 134 i 135 p.p.s.a. W świetle powyższych przepisów sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest więc ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontroli legalności poddane zostało zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., w którym organ ten na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w I. spółka z ograniczona odpowiedzialnością (protokół kontroli nr [...]) nałożył na kontrolowaną spółkę następujące obowiązki: 1) Dokonać wpisu w BDO w Dziale [...] w zakresie dotyczącym wprowadzania opakowań. Termin realizacji: [...] października 2020 r., 2) Zgodnie z art. 180 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2020 r. poz. 1219) uzyskać pozwolenie na wytwarzanie odpadów z instalacji. Termin realizacji: bezzwłocznie. Przedmiotem skargi spółka uczyniła obowiązek określony w punkcie 2 Zarządzenia. Na wstępie wskazać należy, że do aktów w postaci zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, które podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 732/12). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", powoduje, że podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy). Dodać należy, że skarżąca pismem z [...] lipca 2020 r. przesłała wyjaśnienia do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2020 r. w którym oświadczyła, iż nie zgadza się z zasadnością nałożenia obowiązku posiadania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Skarżąca odmówiła podpisania protokołu kontroli. Badając legalność podjętych czynności w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń w zakresie przeprowadzenia kontroli, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń. Ze sporządzonego w sprawie protokołu wynika stan faktyczny sprawy, który dawał podstawy do zastosowania przepisów prawa materialnego Spór pomiędzy skarżącym, a organem kontrolnym sprowadza się do sposobu interpretacji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. W toku kontroli ustalono, że w 2019 r. spółka wytworzyła łącznie 5309,609 Mg odpadów o kodach 15 01 01 (opakowania z papieru i tektury) i 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych). Zgodnie z treścią art. 180 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. W myśl art. 180a tej ustawy pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów: 1)o masie powyżej 1 Mg rocznie - w przypadku odpadów niebezpiecznych lub 2)o masie powyżej 5000 Mg rocznie - w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne. W ocenie organu w badanej sprawie obydwa warunki wynikające z przytoczonych przepisów zostały spełnione, bowiem jak wynika z protokołu kontroli skarżąca spółka wytwarza odpady w ilości powodującej wymóg uzyskania pozwolenia, nadto wytwarzanie odpadów następuje przy wykorzystaniu odpowiedniej instalacji - taśmociągów, którymi transportowane są odpady opakowaniowe w celu ich recyklingu. Zdaniem skarżącej spółki ustalony w sprawie stan faktyczny nie wyczerpuje dyspozycji art. 180 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ instalacje do transportowania odpadów opakowaniowych nie służą do wytwarzania odpadów, lecz jedynie do ich transportu w celu ich recyklingu. Według skarżącej do wytwarzania odpadów o kodach 15 01 01 i 15 01 01 doszłoby niezależnie od tego, czy dana instalacja funkcjonowałaby w zakładzie skarżącej. Wskazać należy, że w art. 3 pkt 6 ustawa Prawo ochrony środowiska zawiera definicję pojęcia instalacja. Po myśli tego przepisu przez instalację rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Wykładnię pojęcia – instalacja - zawartego w ustawie ustawa Prawo ochrony środowiska, należy przede wszystkim wyprowadzić z wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisu art. 180 ustawy, co też organ w niniejszej spawie uczynił. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby, w ocenie Sądu, do obejścia przepisów prawa. Przedmiotem działalności gospodarczej skarżącej spółki jest świadczenie usług e-commerce, tj. sprawdzanie, wyczyszczenie oraz przepakowywanie towaru powierzonego przez klientów. Działalność spółki powoduje bezspornie wytwarzanie odpadów. W celu sprawniejszego wykonania świadczonych usług spółka korzysta z urządzeń w postaci taśmociągów, które służą do przemieszczania odpadów po ich wydzieleniu od towaru. Wskazane urządzenia stanowią niewątpliwie element procesu wytwarzania odpadów, są bowiem z tym procesem powiązane funkcjonalnie. Przedmiotowe urządzenia służą usprawnieniu działalności w zakresie świadczonych przez skarżącą spółkę usług e-commerce, urządzenia te nie są wykorzystywane przez spółkę do innych celów - nie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Usprawnienie procesu sortowania i przepakowywania towarów prowadzi w konsekwencji do większej wydajności, co ma z kolei bezpośrednie przełożenie na wysokość osiąganych przez spółkę współczynników w zakresie ilości wytwarzanych odpadów, o których mowa w art. 180a ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgromadzony w sprawę materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że urządzenia stanowią instalację, o której mowa w art. 3 pkt 6a ustawy, tj. stacjonarne urządzenie techniczne. Podkreślenia wymaga, że wykładnia funkcjonalna i celowościowa art. 180 ustawy o ochronie środowisko nakazuje uwzględnić wymogi wynikające z potrzeby ochrony środowiska. Wskazać wypada, że wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 180 w zw. z art. 180a jest jednym z elementów ochrony środowiska. Z woli ustawodawcy wytwarzanie większej ilości odpadów z wykorzystaniem odpowiednich instalacji wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Zauważyć należy, że w prawie ochrony środowiska przez "ochronę środowiska" należy rozumieć podejmowanie lub zaniechanie działań w celu umożliwienia zachowania lub przywrócenia równowagi przyrodniczej. Celem ochrony środowiska jest natomiast zachowanie lub przywracanie "równowagi przyrodniczej", którą zdefiniowano jako stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej (art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z przedstawionych względów argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej zaznaczono stanowisko zawarte w skardze nie uwzględnia celu w jakim wprowadzono przedmiotową instalację, związku instalacji z procesem wytwarzania odpadów oraz skutków w zakresie zadań wynikających z obowiązku ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.