II SA/Go 696/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r., Nr 6, poz. 40, ze zmianami), art. 104 k.p.a., art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) NR 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE L z 2003 r., Nr 328, poz. 21) oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L z 2001 r., Nr 327, poz. 11), odmówił przyznania P.G. płatności bezpośrednich na rok 2004 do gruntów rolnych z tytułu Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 6.067,47 zł, oraz z tytułu uzupełniającej Płatności Obszarowej – 2004 nakładając karę pieniężna w wysokości 2.178,28 zł z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ poinformował, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli działek rolnych należących do P.G. na łącznej powierzchni 28,82 ha nie stwierdzono zadeklarowanego gruntu uprawy – stwierdzając nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych - odłóg, zamiast zadeklarowanego we wniosku gatunku uprawy. W konsekwencji organ stwierdził, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosi 39,75 ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku przedmiotowej kontroli to 10,93 ha, natomiast w zakresie płatności uzupełniającej zgłoszono 18,37 ha, a stwierdzono 10,93 ha. powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w zakresie jednolitej płatności obszarowej – 31,08 ha faktycznie wynosi 14,58 ha, natomiast w zakresie płatności uzupełniającej zgłoszono 27,75 ha, stwierdzono 13,75 ha. Jednocześnie organ przedstawił w ww. decyzji podstawę prawną oraz sposób naliczenia kar pieniężnych związanych ze stwierdzoną nieprawidłowością wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.G. wnosząc o jej weryfikację, przyznając jednocześnie iż zgadza się z zarzutem, iż wniosek z 2004 r. o przyznanie płatności był niewłaściwie wypełniony. Odwołujący wskazał, że nie dostał żadnych pieniędzy w ramach składanych wniosków, więc niezrozumiałym jest nałożona w zaskarżonej decyzji kara w łącznej wysokości 8.245,75 zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że P.G. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zadeklarował powierzchnię 39,75 ha, gdzie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną w wyniku kontroli wynosi 28,82 ha i stanowi 263,68 % obszaru stwierdzonego. Natomiast w deklaracji do Uzupełniającej Płatności Obszarowej zadeklarował on powierzchnie 18,37 ha, a w wyniku kontroli stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do przedmiotowej płatności wynosi 10,93 ha, co stanowi 68,07 % obszaru stwierdzonego. Organ drugiej instancji ustalił ponadto, iż wysokość sankcji naliczonych w decyzji organu I instancji jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł P.G. stwierdzając, iż "nie przyjmuje do wiadomości, że przez trzy kolejne lata ma mieć potrącane pieniądze z przyznawanych mu dotacji unijnych" i nie zgadza się z wysokością nałożonej kary, gdyż żąda się od niego zwrotu pieniędzy, których jeszcze nie otrzymał. Przyznał ponadto, że nie wiedział jak wypełnić wniosek w 2004 r., nie kwestionując wskazanych w decyzji błędów, nie mniej w jego ocenie nałożone z tego tytułu kary są niewspółmiernie wysokie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a zarzuty w niej podniesione nie mogą być uznane za skuteczne.. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji jedynie pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami.). Sąd nie może zatem oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, zatem z punktu widzenia jej legalności stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. W myśl przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zmianami), warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o pow. nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Poza sporem pozostaje w przedmiotowej sprawie, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożonym w dniu [...] czerwca 2004 r. P.G. zadeklarował powierzchnię 39,75 ha , przy czym z wymienionych działek rolnych jedynie na działkach ewidencyjnych oznaczonych na działce rolnej B – zlokalizowanej dz. ew. [...], działce rolnej E, zlokalizowanej dz. ew. [...], działce rolnej H zlokalizowanej dz. ew. [...] i działce rolnej I zlokalizowanej dz. ew. [...] stwierdzono łąkę, co oznacza zgodność ze stanu rzeczywistego z deklaracja wnioskodawcy. W stosunku do pozostałych działek P.G. zadeklarował odpowiednio A –ugór, C – łąka, D – ugór, F – ugór, J- ugór i K – ugór. Przeprowadzone czynności kontrolne na wymienionych działkach stwierdziły niezgodności z deklarowanym przez skarżącego stanem działek wykazując na nich – odłóg. Skarżący neguje jedynie ustalenia organu w zakresie całkowitego pozbawienia go dopłat do posiadanych gruntów rolnych, a także obciążenie go sankcjami finansowymi spowodowanymi stwierdzeniem zgodności ze stanem rzeczywistym użytkowanych przez niego działek, wskazując, iż nieprawidłowości wynikały z jego niewiedzy, przy oddaniu wypełnienia wniosku "w fachowe ręce". Skarżący jako producent rolny starający się o uzyskanie pomocy finansowej do prowadzonej produkcji rolnej powinien własnym staraniem, należycie troszcząc się o swoje interesy dopełnić niezbędnych starań, aby uzyskać wiedzę na temat podstawowych zasad przyznawania poszczególnych rodzajów płatności. Powszechnie prowadzona była szeroka akcja informacyjna i szkoleniowa umożliwiająca zainteresowanym rolnikom uzyskanie wiedzy niezbędnej dla skorzystania z pomocy ze środków wspólnotowych, miedzy innymi w zakresie podstaw i warunków uzyskania pomocy, zasad wypełniania wniosków oraz sankcji związanych ze zgłoszeniem wniosku o dopłatę do nie użytkowanych działek. Dostępne także były publikacje prasowe i periodyki branżowe w tym zakresie. Brak skorzystania przez P.G. z możliwości szczegółowego zapoznania się z zasadami przyznawania świadczeń, nie może zatem usprawiedliwiać nieuzasadnionego domagania się płatności do gruntów faktycznie nie uprawianych przez skarżącego. Zatem niezasadne byłoby wyłączenie odpowiedzialności producenta rolnego za stwierdzone nieprawidłowości w zgłoszeniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (poprzez zawyżenie obszarów zadeklarowanych w stosunku do faktycznie przez niego uprawianych), przewidzianej w przepisach powszechnie obowiązujących, jak również wskazanych przez prawodawcę wspólnotowego sankcji . W przedmiotowej sprawie Sąd zważył, iż wskazując podstawę prawną całkowitej odmowy przyznania rolnikowi płatności bezpośrednich organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji powołały jedynie rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, które zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2005 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE.L Nr 345, poz. 1, ze zmianami). Jednakże mimo nieuwzględnienia tego aktu w podstawie rozstrzygnięcia jest ono oparte na właściwej podstawie prawnej, gdyż na mocy art. 172 ust. 1 ww. rozporządzenia akty prawne nim uchylone (w tym nr 2199/2003) mają nadal zastosowanie do wniosków o pomoc odnoszących się do roku obrotowego 2004/2005. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. UE.L. Nr 328, poz. 21, ze zmianami), jeśli w wyniku kontroli administracyjnej stwierdza się, że ustalona różnica miedzy zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 (tj. obszarem, dla którego zostały spełnione wszystkie warunki ustanowione w regułach przyznawania pomocy), jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Jeżeli różnica jest większa niż 50 %, rolnik jest ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Ta kwota jest potrącana o płatności pomocowe, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę. Podobnie w myśl przepisu art. 32 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 stanowi, iż w przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jeżeli obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony o więcej niż 30% rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy. W sytuacji natomiast, gdy różnica jest większa niż 50 %, rolnik jest ponownie wykluczany od otrzymania pomocy do kwoty równej tej, która była przedmiotem odmowy. Należy zatem podkreślić, że przepisy unijne nie pozostawiają podmiotowi publicznemu swobody w ocenie skutków stwierdzonych różnic pomiędzy zadeklarowanym obszarem a obszarem wyznaczonym. Decyzja Agencji w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego. Na podstawie kontroli stwierdzono niezgodność we wniosku P.G. polegającą na różnicy między obszarem zadeklarowanym (w przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej 39,75 ha, dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej 18,37 ha) a obszarem wyznaczonym (powierzchnią uprawnioną) - dla Jednolitej Płatności Obszarowej 10,93 ha, dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej 10,93 ha . Wobec powyższego organ prawidłowo wskazał, że różnica ta jest większa niż 50 % obszaru wyznaczonego i wynosi odpowiednio dla Jednolitej Płatności Obszarowej – 263,68 %, a dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej 68,07 %. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany był, oprócz odmowy przyznania pomocy na dany rok, także nałożyć na wnioskodawcę dodatkowe sankcje finansowe. W myśl wskazanych wyżej przepisów, polegają one na ponownym wyłączeniu z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Ustaloną w ten sposób kwotę potrąca się o płatności pomocowe, do których rolnik byłby uprawniony w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych. Nadto Sąd zauważył, iż nieprawidłowo organy obu instancji orzekając o nałożeniu wskazanych przez ustawodawcę sankcji finansowych, nazywają ustaloną w ten sposób kwotę "karą pieniężną", bowiem wskazanej "kary" nie przewidują przepisy krajowe jak i wspólnotowe regulujące zagadnienia płatności bezpośrednich. Przewidzianej w rozporządzeniach Komisji (WE) sankcji nie należy interpretować jako nałożenia kary pieniężnej potrącanej następnie z płatności pomocy, do której producent jest uprawniony w kolejnych latach, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. W ocenie Sądu, jednoznacznie bowiem przepisy stanowią, iż w przypadku gdy różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem ustalonym jest większa niż 50 % wówczas ex lege rolnik jest ponownie wykluczany od otrzymania pomocy, do wysokości kwoty równej tej różnicy. Prawidłowa zatem wykładnia językowa, lecz także funkcjonalna wskazuje, iż nie dokonuje się potrąceń z przyznanej w kolejnych latach kwoty pomocy, lecz przeciwnie - należy odmówić tej pomocy (płatności bezpośrednich) do wysokości ustalonej kwoty. Kwota ta podlega systematycznemu pomniejszaniu poprzez potrącanie z niej płatności do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych. Dopiero po "skonsumowaniu" ww. kwoty, niejako zawieszającej faktyczne przyznanie pomocy, może być ona realizowana poprzez przyznawanie należnych po potrąceniu płatności obszarowych. Jednakże w ocenie Sądu wskazane wyżej uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie wobec zasadności obciążenia rolnika opisaną wyżej dolegliwością, będącą konsekwencją złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uprawianych przez inny podmiot. Z tej przyczyny nie mogło stać się ono podstawą uchylenia decyzji. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Marzenna Linska- Wawrzon Ireneusz Fornalik Anna Juszczyk-Wiśniewska