II SA/Go 696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 15 marca 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury na terenie działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Do zgłoszenia Spółdzielnia dołączyła projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że Spółdzielnia zamierza wybudować nowe chodniki (w tym schody terenowe), stoły betonowe do gry w ping ponga oraz zaprojektować nową zieleń. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta – na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: Pr. bud.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że budowa altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należeć będzie do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a w związku tym na jej realizację wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Spółdzielnia nie przedłożyła dokumentów świadczących o posiadanej zgodzie, zatem zasadnym było zgłoszenie sprzeciwu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła od niej odwołanie, wskazując, że na planowaną inwestycję zgadza się większość mieszkańców zarządzanej przez Spółdzielnie nieruchomości, a jej zakres mieści się w pojęciu utrzymania i eksploatacji nieruchomości. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], Wojewoda – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13.11.2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 oraz w uchwale z 19.10.2015 r. sygn. akt II OPS 2/15 przesądził, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm., dalej: u.s.m.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiąca współwłasność spółdzielni, uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud. bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Zdaniem Wojewody roboty budowlane objęte zgłoszeniem dokonanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], wykraczają poza zakres bieżącego utrzymania nieruchomości. W swej istocie sprowadzają się bowiem do zmiany zagospodarowania terenu (zmiana lokalizacji altany śmietnikowej, rozbiórka altany istniejącej i budowa je w nowym miejscu oraz rozbiórka istniejącego chodnika i budowa nowych chodników w miejscach ich dotychczas pozbawionych). Zdaniem organu II instancji pod pojęciem bieżącego utrzymania nieruchomości można by zakwalifikować roboty polegające na remoncie nawierzchni chodnika czy samej altany śmietnikowej, nie zaś jej budowę w całkiem nowej lokalizacji i budowę chodników oraz ich rozbiórkę i zagospodarowanie tego terenu na tereny zielone. W związku z powyższym składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] powinna posiadać i wykazać, że posiada zgodę współwłaścicieli nieruchomości. W związku z tym, że inwestor nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, zasadnie organ pierwszej instancji – zdaniem Wojewody - zobowiązał zgłaszającą do przedłożenia dokumentów potwierdzających treść złożonego przez nią oświadczenia. Skoro Spółdzielnia ich nie przedłożyła, zasadne było wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...], złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżącą zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: a) naruszenia art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 3 pkt 11 Pr. bud., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni nie stanowi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wszystkich tych robót budowlanych, które służą/dotyczą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej, a jedynie do takich które są eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej rozumianej jako czynności zwykłego zarządu; b) naruszenia art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892, dalej: u.w.l.), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sprawowany przez skarżącą zarząd nieruchomością wspólną nie stanowi podstawy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do prac wskazanych w zgłoszeniu budowy altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału w sposób szczegółowy, co znalazło wyraz także w uzasadnieniu decyzji i w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; b) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym głównie z postaci zgłoszenia budowy altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury wraz z projektem budowlanym i w konsekwencji uznanie, że zakres prac objętych zgłoszeniem i projektem wykracza poza zakres bieżącego utrzymania nieruchomości lub zakres zwykłego zarządu, w sytuacji gdy organ powinien zbadać, czy prace te mieszczą się w zakresie utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej, co zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.10.2015 r. sygn. akt II OPS 2/15 obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej; w konsekwencji organ II instancji niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie tego czy spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane poprzez zaniechanie zbadania czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Stawiając zaskarżonej decyzji powyższe zarzuty skarżąca wniosło o jej uchylenie a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy strona skarżąca - Spółdzielnia Mieszkaniowa, wykonując zarząd nieruchomością wspólną, na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., legitymowała się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 Pr. bud. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15. W uchwale tej NSA stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud., w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że spółdzielnia mieszkaniowa, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci np. własności danej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości, czy też innych tytułów, wymienionych w art. 3 pkt 11 Pr. bud. lub wykazać, że należyte wykonanie zobowiązań ze stosunku, jaki wynika z powstania zarządu ex lege, w trybie art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga przeprowadzenia określonych robót budowlanych w ramach starannego działania na rzecz i w interesie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem NSA, skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. Stosownie do uchwały każdorazowo kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać poprzez kryterium oceny charakteru robót budowlanych – tego czy wiążą się one z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej czy też nie. Należy zwrócić uwagę na pośrednio wiążący charakter przytaczanej uchwały. Uchwała ma charakter abstrakcyjny, nie została bowiem wydana w konkretnej sprawie, należy jednak wskazać, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). Uchwała posiada bowiem tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. i dlatego jest zobowiązany respektować stanowisko wyrażone w cyt. uchwale NSA. W zgłoszeniu dotyczącym wykonania robót budowlanych Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wskazała, że jej zamiarem jest budowa nowej altany śmietnikowej wraz z elementami małej architektury. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że Spółdzielnia zamierza wybudować nowe chodniki (w tym schody terenowe), stoły betonowe do gry w ping ponga oraz zaprojektować nową zieleń. Zdaniem Sądu zagospodarowanie działki [...] polegające na: budowie nowej - dostosowanej do wywozu odpadów komunalnych - altany śmietnikowej przeznaczonej dla mieszkańców, budowie elementów małej architektury a także wybudowaniu nowych chodników, mieści się w zakresie eksploatacji i utrzymania tej nieruchomości wspólnej. Wykonanie tych robót budowlanych związane jest bowiem z bieżącą eksploatacją nieruchomości a ponadto przyczyni się bez wątpienia do polepszenia członkom Spółdzielni warunków mieszkaniowych, poprzez zaspokojenie ich potrzeb w zakresie składowania a następnie wywozu odpadów komunalnych, poruszania się po terenie działki a także zapewni mieszkańcom odpowiednie warunki rekreacji i wypoczynku. Tak więc Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż legitymowała się ona tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 Pr. bud. Za niezasadne należało zatem uznać stanowisko organów obu instancji kwestionujące prawo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] do samodzielnego dysponowania nieruchomością w celu wykonania powyższych robót budowlanych. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w punkcie II, znajduje uzasadnienie w art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącej radcą prawnym ustalone na kwotę 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.