II SA/Go 699/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Starszy Specjalista Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta decyzją z dnia [...] października 2006r. Nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M.S., zarejestrował pojazd marki [...], wydając dowód rejestracyjny seria i numer [...] i tablice rejestracyjne numer [...]. Pismem z dnia [...] października 2007r. nazwanym "skarga na decyzję Starosty w przedmiocie wydania dowodu rejestracyjnego pojazdu samochodowego", M.S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o unieważnienie decyzji Starosty z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nabył pojazd marki [...] jako pojazd z zabudową campingową. Następnie we własnym zakresie dokonał niewielkich zmian w pojeździe polegających na rozdzieleniu bryły pojazdu na dwie części tj. kabinę kierowcy i kabinę ładunkową. Taka zmiana wymagała dokonania nowego wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Wnioskodawca wskazał, że otrzymał zaświadczenie zakładu diagnostycznego o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu, oraz opis zmian dokonanych w pojeździe. Później okazało się, że osoba która wykonywała badanie techniczne pojazdu, źle obliczyła nacisk na osie oraz zawyżyła dopuszczalną masę całkowitą pojazdu. M.S. podniósł, że na skutek błędu diagnosty, oraz zmian w przepisach prawa zmuszony został do płacenia podatku drogowego z uwagi na posiadany samochód ciężarowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Po rozpoznaniu skargi M.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 271/08, stwierdził nieważność powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, albowiem organ ten rozpoznał jako odwołanie pismo M.S. z dnia [...] października 2007 r., które nie zostało przez stronę podpisane. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie stwierdziło uchybienie przez M.S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że po dokonaniu analizy treści pisma M.S. z dnia [...] października 2007r. stwierdził, że wbrew jego oznaczeniu jest ono odwołaniem od decyzji Starosty z dnia [...] października 2006r. nr [...], dotyczącej zarejestrowania pojazdu M.S.. Organ podał, że po wezwaniu do uzupełnienia braku ww. pisma, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, skarżący w zakreślonym terminie uzupełnił brak pisma poprzez jego podpisanie. Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu l instancji, zawierająca pouczenie o sposobie i terminie w jakim można wnieść odwołanie, została doręczona stronie w dniu jej wydania. Tymczasem odwołanie od decyzji organu l instancji zostało wniesione do Kolegium w dniu [...] października 2007r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu zawitego określonego w art. 129 § 2 kpa, który upłynął z końcem 3 listopada 2006 r.. Organ odwoławczy poinformował jednocześnie, iż jego rozstrzygnięcie nie przesądza o zasadności wniosku strony dotyczącego żądania właściwego, zgodnego z rzeczywistością oznaczenia pojazdu. Organ pouczył także M.S. oraz wskazał organowi l instancji, że kpa przewiduje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Jednym z powodów wznowienia postępowania jest okoliczność polegająca na tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.S. wniósł o: 1) uchylenie powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego , w całości z powodu rażącego naruszenia prawa i nakaz niezwłocznego zwrotu sumy 100 zł za wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r., 2) rozpatrzenie skargi zgodnie z treścią wniosku z skarżącego z dnia [...] października 2007 r., 3) zasądzenie od SKO zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł oraz zwrotu kosztów dojazdu do organu po wezwaniu z 8 lipca 2008 r. W uzasadnieniu skargi M.S. podniósł, iż wbrew twierdzeniom Kolegium w swojej skardze z dnia [...] października 2007 r. zwrócił się o unieważnienie lub stwierdzenie niezgodności z prawem ewidentnego naruszenia prawa Starosty wydającego określony dowód rejestracyjny pojazdu. Do skargi zostały dołączone dwie kopie dowodów rejestracyjnych uchylonego i nowego wraz z innymi dowodami. Skarżący podkreślił, iż oczywistym było, że chodzi o działania prawne regulowane przepisem art. 145 Kpa, i nie miało to nic wspólnego z uchybieniem terminu. Działanie Kolegium skarżący ocenił w kategoriach uporczywego i umyślnego działania na jego szkodę, i zwrócił uwagę na podejmowane przez siebie działania zmierzające do uchylenia skutków nienależnego pobrania od niego podatku drogowego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie przedłożonych dowodów, że dowód rejestracyjny wydany przez Starostę był obarczony wadą nieważności z powodu wydania opinii biegłego zawierającej nieprawdziwe dane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium podniosło, że w skardze skarżący nie zakwestionował ustaleń Kolegium stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także nie podniósł żadnych okoliczności mających istotne znaczenie dla oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, inne orzeczenie lub akt z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub innego aktu. Jednakże sądy administracyjne nie są właściwe do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych niejako "w zastępstwie" organów administracji publicznej, nie rozstrzygają również ponownie co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonego aktu. Postępowanie administracyjne zgodnie z przepisem art. 15 K.p.a. jest bowiem dwuinstancyjne, natomiast rozstrzygnięcia ostateczne w administracyjnym toku instancji podlegają jedynie sądowej kontroli co do ich zgodności z prawem (art. 16 § 2 K.p.a.). Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga na podstawie akt administracyjnych danej sprawy, w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a."). Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić. Podkreślenia wymaga, iż przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, zatem orzeczenie o charakterze proceduralnym rozstrzygające cząstkową kwestię możliwości uruchomienia przez organ kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym w ramach postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Sąd, wbrew oczekiwaniu skarżącego, rozważał tylko i wyłącznie kwestię, czy w sposób prawidłowy (tj. zgodny z prawem) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż pismo M.S. z dnia [...] października 2007 r. stanowiło, wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu marki [...]. Ponadto w rozstrzyganej sprawie należało uwzględnić fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało sprawę ponownie po stwierdzeniu nieważności uprzedniego orzeczenia wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 271/08. Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym brak podpisu strony pod pismem uniemożliwia potraktowanie go jako odwołanie, jego rozpoznanie i wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji organ działa bowiem z urzędu, co jest niedopuszczalne. Sąd na postawie analizy akt sprawy stwierdził, iż pismo M.S. z dnia [...] października 2007 r. nie zostało przez stronę podpisane. Brak ten nie został przez organ dostrzeżony, co skutkowało rozpoznaniem jako odwołania pisma niepodpisanego. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie było zatem dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jednocześnie Sąd wskazał, iż w związku ze stwierdzeniem tak istotnej wady procesowej zaskarżonego postanowienia skutkującej jego nieważnością, odstąpił od badania merytorycznej zasadności zakwestionowanego aktu i podniesionych przez skarżącego zarzutów skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., którym Kolegium, po rozpatrzeniu podania M.S. jako odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie rejestracji pojazdu marki [...], ponownie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że po wezwaniu do uzupełnienia braku ww. pisma, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, skarżący w zakreślonym terminie uzupełnił brak pisma poprzez jego podpisanie. Jak wskazano wyżej sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, przedłożonych mu przez organ administracji publicznej wraz ze skarga oraz odpowiedzią na skargę. W wyniku analizy akt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż znajdujące się na karcie 9 tychże akt podanie M.S. z dnia [...] października 2007 r. zatytułowane jako "skarga na decyzję Starosty w przedmiocie wydania dowodu rejestracyjnego pojazdu samoch." nadal nie zawiera podpisu strony. Nadto również w aktach sprawy brak jest innego egzemplarza tego pisma lub jego kopii zaopatrzonej we własnoręczny podpis strony. Oznacza to, iż pomimo jednoznacznej treści powyższego wyroku Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzyło sprawę przedwcześnie, "z urzędu" bowiem brak było podstaw do rozpoznawania w trybie art. 134 podania przez stronę niepodpisanego. Sąd zwrócił uwagę na wątpliwości co do faktu zainicjowania przez organ uzupełniania powyższego braku formalnego podania (jednoznaczne stwierdzenie o podpisaniu pisma na skutek wezwania organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), jednakże z akt sprawy nie wynika aby pismo z dnia [...] października 2007 r. została przez M.S. podpisane. Podkreślenia wymaga, iż w aktach sprawy na k. 37 znajduje się wezwanie organu nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. skierowane do M.S. o treści "w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] października 2007 r., wydanej w sprawie rejestracji pojazdu marki [...], działając na podstawie art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a. wzywam Pana do podpisania odwołania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania". Jednakże nie można jednoznacznie stwierdzić, iż owo wezwanie dotyczy przedmiotowej sprawy, bowiem nie zawiera oznaczenia daty pisma strony, do którego uzupełnienia wzywa, pismo to zostało przez stronę nazwane skargą, a nie odwołaniem, nadto strona domagała się wzruszenia decyzji Starosty z dnia [...] października 2006 r., a nie jak to wskazano w wezwaniu " z dnia [...] października 2007 r.. Te wszystkie rozbieżności w ocenie Sądu, nie pozwalają przyjąć, iżby powyższe wezwanie dotyczyło uzupełnienia braku pisma M.S. z dnia [...] października 2007 r., inicjującego postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia. Powyższe wątpliwości, których nie można usunąć na podstawie analizy akt sprawy skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonego postępowania z przyczyn proceduralnych, które mają istotny wpływ na wynika sprawy. Nie można bowiem pominąć faktu, iż organ ponownie rozpoznając sprawę związany był oceną prawną Sądu co do okoliczności, które stanowiły przedmiot uprzedniego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż pomimo stwierdzenia powyższego uchybienia proceduralnego, konieczne jest wskazanie na dostrzeżone przez Sąd i akcentowane przez skarżącego w obydwu skargach istotne uchybienie w trakcie postępowania administracyjnego zasadom ogólnym tego postępowania. Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania wskazanie na dostrzeżone naruszenie przepisów procedury jest konieczne dla ich wyeliminowania w ponownym postępowaniu, które winno być przez organ prowadzone zgodnie z poniższymi wskazaniami. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, iż podanie z dnia [...] października 2007 r. kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi zgłoszone przez M.S. żądanie zweryfikowania ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] października 2006 r. nr [...], w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Po pierwsze z jego treści nie wynika, iżby strona, po upływie niemal roku od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji, wnosiła od niej odwołanie. Po wtóre z jego treści (oraz skarg do Sądu) wynika natomiast, iż strona żądała "unieważnienia" tej decyzji ze wskazanych przez siebie przyczyn, między innymi z uwagi na uzyskanie nowych dowodów potwierdzających, w jej ocenie, błędne ustalenia faktyczne i prawne stanowiące podstawę wydania ww. decyzji. W takiej sytuacji zupełnie niezrozumiałym jest rozpoznawanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisma strony wbrew jego treści (przy braku wniosku o przywrócenie terminu) jako odwołania, skoro nie budzi żadnych wątpliwości, iż nie jest w tym trybie możliwe wzruszenie decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.). Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. strona postępowania administracyjnego, która zwraca się do organu administracji publicznej o rozstrzygnięcie jej indywidualnej sprawy może od organu oczekiwać podjęcia wszelkich niezbędnych czynności celem wyjaśnienia sprawy, zgromadzenia niezbędnych dowodów i jej załatwienia zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz interesu społecznego (zasada prawdy obiektywnej). Nadto to organ zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zasada informowania art. 9 K.p.a.). W ocenie sądu w okolicznościach rozpoznanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego naruszyło powyższe zasady, na skutek czego sprawa zainicjowana pismem skarżącego z dnia [...] października 2007 r. do tej pory nie została rozstrzygnięta zgodnie z żądaniem tego skarżącego, czyli nie zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne zmierzające do zweryfikowania legalności decyzji z dnia [...] października 2006 r. oraz postępowania zakończonego jej wydaniem, z uwzględnieniem podnoszonych przez skarżącego w tym piśmie oraz w toku dalszego postępowania okoliczności. Nie można za wystarczające w tym względzie uznać zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pouczenia dla strony oraz organu pierwszej instancji o możliwości wznowienia postępowania, skoro wiadomym jest iż wniosek strony o zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego w tym trybie ograniczony jest terminem, a jednocześnie strona konsekwentnie podnosił, iż jej pismo z [...] października 2007 r. nie stanowiło odwołania, lecz żądanie "unieważnienia decyzji". Uszło również uwadze organu, iż przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują tryb działania i rozpoznawania skarg kierowanych przez obywateli na działanie organów administracji publicznej i wniosków. Zdaniem Sądu treść podania M.S. z dnia [...] października 2007 r. wskazuje, iż właśnie w takim trybie zwrócił się on do Kolegium ze skargą na nienależyte działanie Starosty polegające na wydaniu kwestionowanej decyzji i dowodu rejestracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 223 § 1 K.p.a. organy rozpatrują skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. W myśl art. 235 K.p.a. skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. W takim przypadku żądanie winno zostać uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 236 K.p.a., w przypadkach określonych w art. 235 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ właściwy do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo do jej uchylenia lub zmiany. Skoro w ocenie SKO forma pisma skarżącego z [...] października 2007 r. nie odpowiadała jego treści, a organ mimo iż skarżący wnosił o unieważnienie decyzji miał wątpliwości co do rzeczywistych intencji wnoszącego podanie, winien zgodnie z art. 9 K.p.a., pouczyć go o możliwych trybach i przesłankach wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i wezwać do wskazania, w jakim trybie domaga się wszczęcia postępowania tj. czy w trybie stwierdzenia nieważności (zgodnie z treścią podania), czy może w trybie wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub ewentualnie czy pismo stanowić ma odwołanie. Podjęcie takich czynności umożliwiłoby nadanie pismu dalszego biegu zgodnie z wolą strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie przepisu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem stwierdzone uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot udokumentowanych kosztów poniesionych w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na koszty te złożyła się kwota 100 zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi. Jednocześnie brak jest w niniejszym postępowaniu podstaw do orzekania zgodnie z żądaniem skargi w zakresie kosztów zasądzonych w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyrokiem Sądu z dnia 19 czerwca 2008 r. oraz kosztów poniesionych w ramach postępowania przed organem administracji publicznej.