II SA/Go 7/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., [...] w przedmiocie załatwienia skargi na działalność członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanawia odrzucić skargę . W piśmie z dnia 10 października 2007 r. D.B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na cały skład orzekający organu w związku z pismem SKO z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], informującym skarżącą, iż SKO nie jest właściwe do prowadzenia wszelkich postępowań, jakich żąda skarżąca, nie sprawuje bowiem nadzoru nad każdą prowadzoną działalnością organów samorządu terytorialnego i organów administracji państwowej, a tylko i wyłącznie w zakresie rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W w/w piśmie D.B. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu ignorancję, nierzetelne rozpatrzenie jej korespondencji oraz pozostawienia przez organ w bierności i bezczynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm), art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm), poinformowało D.B., iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują instytucji skargi na skład orzekający samorządowego kolegium odwoławczego, wobec czego skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać rozpoznana. Na powyższe pismo D.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, iż nie zgadza się takim rozstrzygnięciem organu, które rażąco narusza jej interes prawny. Ponadto skarżąca wskazała, iż na bieżąco ma zastrzeżenia do składów orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp.. zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie według brzmienia przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej nazywaną ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionego w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ppsa podlega odrzuceniu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego o charakterze informującym, w którym organ wskazuje, iż wniesiona przez D.B. skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać rozpoznana. Pisma organu o takim charakterze nie można zakwalifikować do żadnej z przytoczonych powyżej kategorii aktów, gdyż zdaniem Sądu zaskarżone przez D.B. pismo nie spełnia podstawowych wymogów żadnego z zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów prawnych w tym decyzji, postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wskazanego w treści art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Kodeks postępowania administracyjnego nie formułuje wprawdzie nigdzie legalnej definicji decyzji administracyjnej oraz postanowienia, niemniej jednak w poszczególnych jego przepisach zawarte zostały pewne elementy i cechy, które przy uwzględnieniu ustaleń teorii prawa administracyjnego i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego pozwala na rekonstrukcję ich pojęć. Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego. Skutki materialnoprawne zawierają się w ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia strony (adresata decyzji) znajduje wyraz w przyznaniu jej uprawnienia lub nałożeniu obowiązków, bądź stwierdzenia istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Ponadto nie ulega wątpliwości, że decyzja jak i postanowienie, wydawane są w postępowaniu toczącym się przed danym organem administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowią jej rozstrzygnięcie. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na odmowę nadania przymiotu decyzji lub postanowienia pismom zawierającym informację, opinie, stanowiska organów, w sytuacji gdy nie spełniają one wskazanych powyżej wymogów dotyczących tych rodzajów rozstrzygnięć organów administracyjnych. Przyjmuje się także, że pisma tego typu nie mają charakteru innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Wydawnictwo {Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Zgodnie z powyższym uznać należało, iż zaskarżone przez skarżącą pismo organu nie spełnia wymogów koniecznych do zakwalifikowania go do którejkolwiek z form aktów lub czynności zaskarżalnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W/w pismo stanowi jedynie odpowiedź organu, informującą skarżącą o niedopuszczalności przedmiotowej skargi z uwagi na brak podstawy prawnej do jej rozpoznania przez SKO. Skarga nie jest związana z konkretnym postępowaniem administracyjnym będącym w toku i nie dotyczy uzyskania przez skarżącą konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, iż w sprawie objętej skargą zachodzi brak właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie wskazać należy, iż pismo skarżącej z dnia 10 października 2007 r. spełnia cechy skargi uregulowanej w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Przedmiotem skargi, zgodnie z treścią art. 227 kpa, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargi tego rodzaju składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, a właściwość tę określa, jeżeli brak przepisów szczególnych, przepis art. 229 kpa. W odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych, które według art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. t.j. z 2001 r, Nr 79, poz. 856 ze zm.), są państwowymi jednostkami budżetowymi, zastosowanie znajduje pkt 7 art. 229 kpa, wskazujący jako organ właściwy do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności państwowej jednostki organizacyjnej, organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór. Według art. 3a cytowanej ustawy nadzór nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych sprawuje Prezes Rady Ministrów, który powierzyć może wykonywanie nadzoru ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Zgodnie z powyższym więc oraz z treścią art. 231 kpa organ, który otrzymał skargę, a nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Należy podkreślić, iż przepis art. 231 kpa stanowi lex specialis w stosunku do art. 65 § 1 kpa, który nakazuje organowi niewłaściwemu w sprawie niezwłoczne przekazanie sprawy do organu właściwego w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, iż przekazując skargę z art. 227 kpa organ nie jest obowiązany zachować formę postanowienia, a dokonać może tego w drodze pisma przekazującego, a samo przekazanie (dokonane nawet w formie postanowienia) nie podlega zaskarżeniu. W odniesieniu więc do przedmiotowej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno skargę D.B. niewłaściwie wniesioną do organu, przekazać organowi właściwemu tj. Prezesowi Rady Ministrów. W sytuacji, gdy skarga dotyczy tylko i wyłącznie konkretnego pracownika, wówczas można przekazać ją do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. Obowiązkiem organu właściwego do załatwienia skargi jest natomiast załatwienie jej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 § 1 kpa). Należy mieć jednak na względzie fakt, iż w odniesieniu do skarg i wniosków uregulowanych w dziale VII Kpa nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga w tym zakresie jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ppsa podlega odrzuceniu. Stąd zakwalifikowanie pisma skarżącej jako skargi w trybie wnioskowo-skargowym i poddanie go dalszej kontroli tutejszego Sądu ostatecznie skutkowałoby jej odrzuceniem (por. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00, LEX nr 54555). Z uwagi na powyższe na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.