II SA/Go 70/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi G spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. spółka z o.o. G (dalej jako skarżąca spółka) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania kontrolnego w zakresie funkcjonowania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego M, dotyczącej sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży o wielkości 997,4 m2. Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) odmówił wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie przeprowadzenia kontroli działalności wielkopowierzchniowego obiektu handlowego M, dotyczącej precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży w.w. obiektu handlowego o wielkości 997, 4 m2. Organ wskazał, że w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego M prowadzone już było postępowanie w zakresie precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży w.w. obiektu handlowego. Postępowanie to zakończone zostało postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2017r. wydanym na podstawie art. 65a § 1 kpa o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Następnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2017 r. utrzymał w mocy powyższe postanowieniem organu I inst. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Ze względu na wydanie przez PINB decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. udzielającej PHU O Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo – handlowego z dwoma wiatami na działce nr ewid. [...] położonej w [...] wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2016r. oraz zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2016r. w zakresie projektu budowlanego wydanych przez Starostwo Powiatowe, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności takiej inwestycji. PINB stwierdził, że w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stwierdzającej wykonanie całej inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności tej inwestycji. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 bądż art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - dalej jako pr. bud). W sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę, ponadto inwestycja została oddana do użytkowania na mocy decyzji ostatecznej nie ma podstaw do ingerencji i i nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków. Nie można prowadzić postępowania naprawczo – legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że ewentualne prowadzenie przez PINB czynności kontrolnych w odniesieniu do legalnie użytkowanego obiektu handlowego wielkopowierzchniowego może dotyczyć wyłącznie obowiązków w zakresie utrzymania obiektu w należytym stanie. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte przez organ lub na wniosek strony, lecz w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie jest stroną, wobec czego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ odmówił wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] pażdziernika 2017r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) spółka G sp. z o.o. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 i art. 233 k.p.a. poprzez brak wszczęcia przez organ I instancji postępowania naprawczego z urzędu. Zdaniem spółki organ z urzędu powinien wszcząć postępowanie, aby upewnić się, że zostały spełnione wszelkie procedury i warunki formalne rozpoczęcia funkcjonowania spornego obiektu handlowego. W związku z tym, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobligowanie organu I instancji do wszczęcia postępowania kontrolnego, mającego na celu wyeliminowanie naruszeń prawa budowlanego. WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, iż niedopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności inwestycji ze względu na wydanie przez PINB (po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej budowy) decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. udzielającej PHU O Spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-handlowego z dwoma wiatami na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] wykonanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. pozwolenia na budowę oraz zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] grdnia 2016 r. w zakresie projektu budowlanego wydanych przez Starostwo Powiatowe. Zatem organ I instancji po otrzymaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego M zobowiązany był, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu prowadzenie przez PINB czynności kontrolnych może dotyczyć wyłącznie wypełnienia przez właściciela lub zarządcę obowiązków w zakresie utrzymania obiektu w należytym stanie. Stroną takiego postępowania może być właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, przy czym w tym stanie faktycznym skarżąca spółka nie jest żadnym z powyższych podmiotów. WINB podkreślił, że spełnienie żądania skarżącej spółki stanowiłoby naruszenie przepisów kompetencyjnych organów nadzoru budowlanego. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła G spółka z o.o. W skardze skarżąca spółka powieliła zarzuty oraz argumentację podniesioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi G sp. z o.o. jest postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] pażdziernika 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie przeprowadzenia kontroli działalności wielkopowierzchniowego obiektu handlowego M, dotyczącej precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży ww. obiektu handlowego o wielkości 997,4 m2. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Ustawodawca wprowadził w art. 61 § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2017 r., IV SA/Gl 785/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako CBOSA, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 568-569). Należy wskazać, że w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek skargi, pisma czy też wniosku, najistotniejszym elementem pozostaje jego ocena pod względem merytorycznym, a więc zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym. Kwestia, czy organ działa z urzędu, czy też zainspirowany pismem lub skargą obywatelską, nie ma znaczenia decydującego. Najistotniejsza jest bowiem kwestia stwierdzenia naruszenia normy prawa materialnego. Wskazać trzeba, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 pr. bud.). W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. (postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. II OSK 1500/09, LEX nr 743275). Należy wskazać, że skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśniła, że żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego M w zakresie precyzyjnego sprawdzenia prawidłowości deklarowanej przez inwestora powierzchni sprzedaży ww. obiektu budowlanego o wielkości o wielkości 997,4 m2. Zdaniem Sądu w odniesieniu do tak sformułowanego żądania organy obu instancji zasadnie postanowiły o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dla dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji i wydania decyzji istotne znaczenie ma przedmiot złożonego wniosku. Jeżeli strona w sposób wyraźny formułuje żądanie wszczęcia postępowania konkretyzując jego przedmiot, określa naruszenie przepisów prawa oraz wskazuje swój interes prawny, w takim przypadku organ powinien ocenić, czy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania. Natomiast w wypadku uznania, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania, wówczas zastosowanie znajdzie przepis art. 61a k.p.a. Zważyć trzeba, że z przepisu art. 84 ust. 1 pkt 1 pr. bud. jednoznacznie wynika, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ta kontrola stosowania prawa, skonkretyzowana została następnie w art. 84a ust. 1 pkt 1 pr. bud., z którego wprost wynika, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów tej ustawy obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów pr. bud. jednakże odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę - nie mają podstaw do ingerencji (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2015 r., II SA/Go 355/15, CBOSA). Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenie budowlane, a więc z tym co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji, czyli użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8). Istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. W takim przypadku niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności takiej inwestycji. W wyroku z dnia z 6 lipca 2007 r., II OSK 1014/06 (LEX nr 503491) NSA stwierdził, że za wadliwe należałoby uznać prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania pozwolenia na budowę przy istniejącej w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakończonej inwestycji, objętej tym pozwoleniem. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdyby w ich ocenie obiekt był w złym stanie technicznym. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, wiąże ona organy oraz sąd rozpoznający kolejne decyzje wydawane w stosunku do tego obiektu (vide: wyrok NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, LEX nr 992654). Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest zatem swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, z dnia 13 października 2015 r., II OSK 335/14, CBOSA). W okolicznościach sprawy zatem w dacie orzekania przez organy pozostawała w obrocie nie tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, ale też o pozwoleniu na użytkowanie. Należy podzielić zatem stanowisko organów, że nie są one uprawnione do "weryfikowania" wskazanej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę tego obiektu, powierzchni sprzedaży. Wszelkie podnoszone w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące kwestionowania zgodności z prawem oraz prawidłowości pozwolenia na budowę nie mogły odnieść skutku. Jak już wyżej wskazano organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do podważenia rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Aby zakwestionować legalność przeprowadzonych robót budowlanych, należałoby wcześniej doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego dla opisywanej inwestycji pozwolenia na budowę. To samo zastrzeżenie dotyczy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie opisywanej inwestycji. W ocenie Sądu dopóki powyższe decyzje pozostają w obrocie prawnym, stanowisko orzekających w sprawie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego jest zasadne i zgodne z prawem. Wskazać przyjdzie, że obowiązkowe kontrole obiektu następują w ramach monitorowania przez organ przestrzegania prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego ( rozdz. 6 pr. bud.). W ramach tych czynności może dojść do ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić. .