II SA/Go 700/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Burmistrz na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. z 2004 r., nr 210, poz. 2153 ), oraz art. 8, 12 i 106 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. ( Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zmianami ) przyznał A.S. prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych na okres od dnia [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r., podnosząc w uzasadnieniu, że w wymienionym okresie przebywał on w trakcie udzielonej od dnia [...].06.2008 r. przerwy w wykonywaniu kary pozbawienia wolności z powodu złego stanu zdrowia i konieczności leczenia, w Specjalistycznym Szpitalu, bez wymaganego ubezpieczenia zdrowotnego. Z przedstawionej przez szpital dokumentacji wynikało, iż chory wymagał podjęcia natychmiastowej hospitalizacji, a jej zaniechanie stwarzało zagrożenie dla zdrowia i życia wnioskodawcy, dlatego też niezbędne było przyznanie prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej przez okres pobytu pacjenta w szpitalu. Od powyższej decyzji organu odwołanie złożył Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji o ustaleniu świadczenia dla A.S. i o orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez ustalenie prawa A.S. do świadczeń opieki zdrowotnej od dnia [...] czerwca 2008 r., czyli od dnia złożenia przez niego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołania wniesionego przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] - w oparciu o treść art. 134 i art. 127 § 1 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ II Instancji wskazał, iż złożone odwołanie w sprawie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest niedopuszczalne. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 k.p.a., uprawnienie do wniesienia odwołania służy wyłącznie stronie prowadzonego postępowania. Z treści art. 54 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych wynika, że wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, w przypadku wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej organ z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego jest zobowiązany dostarczyć niezwłocznie kopię tej decyzji właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu Funduszu. W ocenie organu II instancji, oddział wojewódzki Funduszy winien otrzymać jedynie kopię decyzji wydanych na podstawie art. 54 komentowanej ustawy, tym samym prawo do otrzymania kopii określonych decyzji nie oznacza, że oddział wojewódzki Funduszu staje się stroną prowadzonego postępowania. Treść art. 109 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek doręczenia decyzji stronom na piśmie. Wobec powyższego odwołujący się nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu II instancji i wniósł o jego uchylenie. Zarzucił on naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, że Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Burmistrza w sprawie przyznania prawa do świadczeń zdrowotnych A.S.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż postanowienie SKO zawiera uchybienia w sferze prawa procesowego. Stanowisko organu II instancji opiera się na błędnym założeniu, że istnienie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Przy czym interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny jak i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Zdaniem skarżącego wadą przyjętego przez organ II instancji postępowania jest nieuwzględnienie faktu, iż określony podmiot ma interes prawny w postępowaniu, gdy pomiędzy jego sytuacją prawną istnieje uzasadniony treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ponadto skarżący podkreślił, iż takie powiązanie występuje w przepisie art. 54 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W komentowanym przepisie ustawodawca wskazał na obowiązek doręczenia decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta) gminy Oddziałowi Wojewódzkiemu NFZ, który jest podmiotem finansującym świadczenia opieki zdrowotnej. Zatem przepis ten nie spełnia wyłącznie funkcji informacyjnej wobec Oddziału, który jest zobowiązany do sfinansowania świadczeń opieki zdrowotnej. Reasumując skarżący stwierdził, że zaprezentowana przez organ II instancji interpretacja strony w postępowaniu administracyjnym nie może mieć zastosowania, gdyż w sposób oczywisty narusza prawa i obowiązki zainteresowanego. Subsydiarnie strona skarżąca wskazała, iż SKO w sprawie o identycznym stanie faktycznym niekwestionowano prawa zainteresowanego do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 54 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w przypadku wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu wójt (burmistrz, prezydent) jest obowiązany dostarczyć niezwłocznie kopię tej decyzji właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu funduszu. Zatem wyżej wymieniony przepis nakazuje jedynie doręczyć Funduszowi kserokopię decyzji o potwierdzeniu uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów prawa procesowego. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U z 2002 r., nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozważania dotyczące oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie rozpocząć należy od wskazania, iż przedmiotem kontroli sądowej stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że złożone przez Wojewódzki Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie przyznania A.S. prawa do świadczenia finansowanego ze środków publicznych jest niedopuszczalne. Dokonując oceny powyższych wywodów stron postępowania należało stwierdzić, iż argumentacja przedstawiona przez Dyrektora Wojewódzkiego Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia znajduje aprobatę na gruncie rozpatrywanej sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zawiera uchybienia o charakterze procesowym, które miały wpływ na wynik sprawy. Prawo korzystania ze świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w stanie nagłym powstaje z mocy samego prawa wskutek spełnienia przez daną osobę warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych], zaś decyzja organu samorządu gminy, o której wspomina art. 54 cytowanej ustawy ma jedynie charakter deklaratoryjny. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, iż do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo osoby objęte powszechnym obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Natomiast na zasadach określonych w pkt. 2 art. 2 komentowanego artykułu mogą korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienione powyżej podmioty mogą skorzystać ze świadczeń przewidzianych przez system, jeśli spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 i Nr 99, poz. 1001) oraz nie dotyczą ich okoliczności, o której mowa w art. 12. Warto również pamiętać, iż w art. 54 ust. 1 komentowanej ustawy wskazano, że osoby ubiegające się o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanego ze środków publicznych mają obowiązek przedstawić dokument potwierdzający prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy Wskazać należy, iż obowiązująca ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zawiera również regulacje dotyczące świadczeń opieki zdrowotnych udzielanych niezwłocznie w stanach nagłych. Otóż zgodnie z dyspozycją ust. 4 art. 54 ustawy w takich wypadkach nie można warunkować udzielenia opieki zdrowotnej od przedłożenia wymaganych dokumentacji. W myśl art. 54 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w przypadku wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, wójt (burmistrz, prezydent) jest obowiązany dostarczyć niezwłocznie kopię tej decyzji właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu funduszu. Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt. 1, w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy złożona przez świadczeniobiorcę decyzja potwierdzająca uprawnienie do skorzystania ze świadczenia opieki zdrowotnej stanowi dokument na podstawie, którego właściwy oddział Narodowego Funduszu Zdrowia finansuje koszty udzielonej opieki zdrowotnej. Odnosząc się do kwestii wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej wskazał, iż decyzję administracyjną w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń wydaje się jedynie wówczas, gdy jednostce nie przysługuje pozadecyzyjna forma potwierdzenia tego prawa ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 412/08 ). Procedujący w komentowanej sprawie Sąd wskazał także, iż wydawana przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzja ma charakter deklaratoryjny. Sąd zważył, iż właściwy miejscowo Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia miał interes prawny w prowadzonym przez wójta Gminy postępowaniu o udzieleniu świadczenia finansowanego ze środków publicznych. W ocenie Sądu interes prawny Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w postępowaniu przed organem I instancji dodatkowo potwierdza treść art. 54 ust. 6 ustawy, który wprost przyznaje właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu Funduszu uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy. Ponadto nie ma racji organ odwoławczy wskazując, iż przepis art. 54 pkt. 6 ustawy nakazuje jedynie doręczyć Funduszowi kserokopię decyzji o potwierdzeniu uprawnień. Nie jest także trafny pogląd organu odwoławczego, iż wskazany w komentowanym artykule obowiązek ma jedynie charakter informacyjny. Dodatkowo należało stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie uchybiło dyspozycji art. 134 k.p.a. Otóż wbrew stanowisku organu odwoławczego komentowany przepis nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przypadku, gdy podmiot odwołujący się nie posiada przymiotu strony postępowania. Trzeba wskazać, iż obowiązkiem organu odwoławczego było poczynienie ustaleń na okoliczność, czy Wojewódzkiemu Funduszowi przysługuje status strony postępowania administracyjnego. Natomiast w razie negatywnego wyniku tych rozważań organ odwoławczy winien wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Pamiętać należy, iż niedopuszczalność odwołania może mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Niewątpliwie art. 134 k.p.a. dotyczy sytuacji procesowych, w których niedopuszczalność odwołania wynika z przepisów o charakterze przedmiotowym. W piśmiennictwie wskazuje się takie przykłady jak nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005r., wyd. II, str. 774). Podmiotowy charakter mają przyczyny niedopuszczalności zawarte w art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Są one związane z brakiem po stronie określonego podmiotu legitymacji do udziału w postępowaniu. Nie ma wątpliwości, iż odwołanie przysługuje stronie postępowania, o czym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie zapatrywanie wyraził w swojej monografii A. Wróbel (w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kpa., Komentarz, 2005r., wyd. Zakamycze). Warto także przywołać stanowisko wyrażone przez komentatora B. Adamiak, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (por. B. Adamiak (w:) Komentarz Kpa., 1996, s. 575). Wyrazem takiej tendencji jest również podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwała z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 uznająca, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." W uzasadnieniu uchwały podjętej w celu wyjaśnienia wątpliwości prawnych przez skład sądzący NSA wskazano, iż istnieje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się. Zaskarżone postanowienie narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.