II SA/Go 703/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi D.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. D.T. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem J.T., ur. [...] stycznia 1955 r., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ważnym na stałe. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania D.T. wnioskowanego świadczenia z uwagi na przysługujące wnioskodawczyni świadczenie emerytalne. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń (pielęgnacyjne lub emerytalno-rentowe), ponieważ wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i wysokością renty pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ administracji. W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wezwał D.T. do doprecyzowania swojego stanowiska w kwestii wyboru świadczenia. W dniu 17 marca 2021 r. strona przedłożyła kserokopię decyzji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o wstrzymaniu wypłaty emerytury od [...] marca 2021 r. wskutek złożonego w dniu 4 marca 2021 r. wniosku. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 17 ust. 1-4, art. 23, art. 24 ust. 1, 2 i 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), i art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 559) oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) a także Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r. poz. 1497), działając z upoważnienia Prezydent Miasta odmówił D.T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na J.T. za okres od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r. oraz przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na w/w osobę w kwocie 1971 zł miesięcznie, w okresie od [...] marca 2021 r. do odwołania. Organ wyjaśnił, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem organu świadczenie pielęgnacyjne przyznać należy stronie od miesiąca wstrzymania wypłaty emerytury, tj. od [...] marca 2021 r. na stałe, a także odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia za okres od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r., w tym bowiem czasie wypłata emerytury nie była wstrzymana. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania wniesionego przez D.T. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołująca zakwestionowała tę decyzję w części obejmującej odmowę przyznania jej świadczenia za okres od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 4, ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż fakt sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad bratem, jak również nie podejmowanie przez nią stanowiły okoliczności niesporne. Nie budziło również wątpliwości, że decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wstrzymał od [...] marca wypłatę emerytury dla D.T. Wnioskodawczyni nie można było przyznać świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 28 lutego 2021 r. zachodziła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tzn. fakt, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wstrzymano pobierania emerytury. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona pobierała jednocześnie emeryturę. Dopiero wstrzymanie wypłaty emerytury na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego. Ponadto w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustała się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja (wstrzymanie pobierania) emerytury. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne: okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Na kanwie omawianych przepisów dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W rozpoznawanej sprawie skarżąca pobierała emeryturę jeszcze za luty 2021 r. Zgodnie z decyzją ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury z dnia [...] marca 2021 r., wypłata świadczenia emerytalnego została wstrzymana od miesiąca marca 2021 r., dlatego też dopiero od tego miesiąca możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w tym miesiącu (marzec 2021 r.) została wyeliminowana negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. co do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D.T. działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegająca na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tego przepisu może prowadzić do takiego wniosku, jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo pobieranego świadczenia, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Skarżąca zwróciła uwagę, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, "zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stało by w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Również trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stopi na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyły obie strony. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r., którą organ przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem od [...] marca 2021 r. i jednocześnie odmówił przyznania tego świadczenia od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r. Zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia okresu, za jaki skarżącej przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy orzekające w sprawie, przyznając bowiem skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniły okres od [...] marca 2021 r., tj. od dnia w którym zawieszeniu uległa wypłata przysługującej skarżącej emerytury, odmawiając jednocześnie w/w świadczenia za okres od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r. Powyższe zaś zostało zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem której świadczenie to powinno zostać jej przyznane od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został przez nią wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. w przedmiotowej sprawie od 1 października 2020 r. Skarżąca podała w skardze, iż skarży decyzję w całości, tj. w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r. Intencją skarżącej było zatem niewątpliwie zakwestionowanie części rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnej, dotyczącej odmowy przyznania świadczenia za okres od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie prezentuje stanowisko, iż osobie uprawnionej należy umożliwić wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 780/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka zawarta jest w art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 291, dalej u.e.r.f.u.s.). Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W powołanym wyżej wyroku NSA wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. O ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych – co w okolicznościach niniejszej sprawy również zostało zrealizowane. Organ I instancji wezwał skarżącą do doprecyzowania swojego stanowiska w kwestii wyboru świadczenia, skutkiem czego w dniu 17 marca 2021 r. strona przedłożyła kserokopię decyzji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o wstrzymaniu wypłaty emerytury od [...] marca 2021 r. wskutek złożonego w dniu 4 marca 2021 r. wniosku. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zatem nie przyznały skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 października 2020 r. jako pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został wniosek przez skarżącą, a dopiero od [...] marca 2021 r., tj. od dnia kiedy wstrzymana została wypłata skarżącej emerytury. Należy uznać, że właśnie z dniem [...] marca 2021 r. został spełniony warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro bowiem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podzielić należy zatem pogląd wyrażony w przywołanym wyżej wyroku NSA z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 780/20, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury prawo do świadczenia ustala się od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Przytoczone powyżej stanowisko jest zbieżne z poglądami wyrażanymi również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z prawem do emerytury lub renty (wyroki NSA z 14 lipca 2021 r., I OSK 702/21, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 305/21, z 17 czerwca 2021 r., I OSK 381/21 i inne). W tych okolicznościach organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ustała z datą [...] marca 2021 r. Zatem przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w okresie poprzedzającym tę datę, od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r., byłoby w ocenie Sądu nieuzasadnione. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należało, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, wobec czego w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.