II SA/Go 708/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budowy i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz S.T. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania budowy i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego do 35 m2 powierzchni zabudowy w [...], na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. S.T. zgłosił roboty budowlane polegające na budowie budynku rekreacyjnego do 35 m2 powierzchni zabudowy. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego budowa takiego obiektu wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Do zgłoszenia strona przedłożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentację techniczną oraz pismo Burmistrza z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu w mniejszej odległości niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, oraz decyzję Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia [...] kwietnia 2018 r. W wyniku analizy zgłoszenia organ stwierdził, iż dach projektowanego budynku jest w kształcie kopuły. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. nr 138, poz. 1554) przy realizacji obiektów budowlanych, które zawierają ustroje konstrukcyjne, takie jak kopuły wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 4 rozporządzenia). Organ wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza inne przepisy. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wobec powyższego, z uwagi na fakt, iż planowana budowa wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, Starosta wniósł sprzeciw i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę . Odwołanie od tej decyzji wniósł S.T., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 rozporządzenia i uznanie, że przepis ten rzekomo stanowi podstawę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pominięcie art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego i rażąco błędnego stwierdzenia, ze rzekomo realizacja budynku objętego zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo, iż powołana norma wyraźnie zwalnia inwestora z takiego obowiązku. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. Uprawnienie to ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr. Wojewoda wyjaśnił, że wydanie decyzji nakazującej uzyskanie pozwolenia na budowę nastąpiło przez uznanie, iż roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z akt sprawy wynika bowiem, że zamiarem inwestora jest budowa budynku rekreacji indywidualnej (zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę), z dachem w formie kopuły. Na rzucie projektowany obiekt przestawiony został jako okrąg. Dokonując własnych ustaleń i samodzielnie oceniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że Starosta wnosząc sprzeciw w sprawie zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie tego budynku rekreacji indywidualnej i nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego za wydaniem takiego rozstrzygnięcia przemawiają niestandardowe rozwiązania konstrukcyjne zastosowane w projektowanym obiekcie. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nakładają dodatkowe obostrzenia wobec przyjętych przez inwestora rozwiązań poprzez ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Dach w formie kopuły nie został zaliczony do rozwiązań powszechnie znanych, prostych i powtarzalnych. Realizacja obiektu budowlanego jedynie w oparciu o zgłoszenie oznacza, że do jego budowy można przystąpić bez pozwolenia na budowę. Nie wymaga ona zatem sporządzenia projektu budowlanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Do zgłoszenia wystarczy bowiem załączyć szkice lub rysunki obiektu, który inwestor zamierza zrealizować. Z tych względów organ stwierdził, że załączony przez zgłaszającego "projekt budynku rekreacyjnego" nie jest wystarczający by przyjąć, iż przedstawione na rysunkach rozwiązania zapewniają bezpieczeństwo użytkowników budynku. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie upoważniają jednak organu administracji architektoniczno- budowlanej do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Tego organ mógłby zażądać wyłącznie w przypadku realizacji inwestycji w trybie pozwolenia na budowę. Tym samym nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku przedmiotowych robót budowlanych, w ocenie organu, ma na celu stworzenie odpowiednich mechanizmów prawnych pozwalających w sposób właściwy chronić dobra o najdonioślejszym charakterze jakim jest zdrowie i życie ludzi. Z tego też względu w związku z jedynie potencjalnym ich zagrożeniem zobowiązanie zgłaszającego do przejścia przez weryfikację właściwą dla inwestycji wymagających pozwolenia na budowę znajduje uzasadnienie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko Starosty, iż wykonanie robót budowlanych, w oparciu o zgłoszenie, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Dokładna ocena tego ryzyka może być przeprowadzona m.in. na podstawie projektu budowlanego, który nie jest wymagany przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast jest wymagany do wniosku o pozwolenie na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył S.T., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, na skutek jego błędnej wykładni i uznania, że przepis ten rzekomo stanowi podstawę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; b) art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, na skutek jego pominięcia i rażąco błędnego stwierdzenia, że rzekomo realizacja budynku objętego zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż powołana norma wyraźnie zwalnia inwestora z takiego obowiązku; 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że decyzja uznaniowa nie wymaga dogłębnego uzasadnienia. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Podkreślić należy, iż każda z powołanych przez organ norm prawnych reguluje odmienne sytuacje faktyczne i prawne wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu od zgłoszenia. I tak art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 właściwy organ może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy projektowany przez skarżącego budynek rekreacyjny należy do budynków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonywania robót budowlanych przed ich rozpoczęciem, a zatem nie zachodziła podstawa z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Żadne ustalenia nie wskazywały też na sytuację przewidzianą w art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi natomiast o zgodność budowy z innymi przepisami, o czym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2, to organ powołał § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. nr 138, poz. 1554), zgodnie z którym przy realizacji obiektów budowlanych, które zawierają ustroje konstrukcyjne, takie jak kopuły wymagane jest ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. W związku z tym należy zauważyć, że obowiązek ustanowienia nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania tych robót obciąża, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, inwestora. Wprawdzie obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego może także wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym mowa w § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jednak z przepisu tego nie można samoistnie wywodzić obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Inwestor może bowiem ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego także dla inwestycji realizowanej w trybie zgłoszenia. Jeżeli chodzi o przesłankę z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to decyzja organu I instancji nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia, pozwalającego ocenić na jakiej podstawie organ ten przyjął, iż takie potencjalne zagrożenie istnieje w rozpoznawanym przypadku. Organ odwoławczy natomiast poprzestał w tym zakresie jedynie na lakonicznych i ogólnikowych stwierdzeniach, że zamiarem inwestora jest budowa budynku z dachem w formie kopuły, a dach w formie kopuły nie należy do rozwiązań powszechnie znanych, prostych i powtarzalnych. Wojewoda nie wykazał tym samym, iż konkretny planowany przez skarżącego obiekt takie zagrożenie może spowodować. Tymczasem organ zobowiązany jest ocenić czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do konkretnego obiektu. Rozstrzygnięcie tej kwestii możliwe jest tylko i wyłącznie w wyniku rzetelnej i dokładnej analizy dokumentacji technicznej przedstawionej przez inwestora oraz ewentualnie uzupełnionej na wezwanie organu. Takiej analizy nie wykonał ani organ pierwszej instancji ani Wojewoda. Wprawdzie decyzja wydana w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej, to jednak wymaga szczegółowego uzasadnienia, które powinno dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1. Uzasadnienie decyzji powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, bądź też sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Organ nie ma wprawdzie obowiązku wykazania na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7, jednak ma obowiązek wskazać przyczyny dojścia do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. W ocenie Sądu takiego uzasadnienia co do istnienia potencjalnego zagrożenia w niniejszym przypadku zabrakło. Wskazać należy również, że w żadnym razie przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego nie powinien być stosowany jako zasada. W sytuacji, gdy organ poweźmie wątpliwości co do zastosowania procedury zgłoszenia, najpierw powinien skorzystać z określonego w art. 30 ust. 2 obowiązku wezwania inwestora postanowieniem do uzupełnienia zgłoszenia, a dopiero w przypadku bezskuteczności sięgać do instytucji sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7, tak aby w sposób klarowny i niebudzący wątpliwości wykazać zasadność odstąpienia od uproszczonego trybu, jakim jest zgłoszenie. Na podstawie uzasadnienia decyzji organu nie sposób stwierdzić, dlaczego realizacja obiektu planowanego przez skarżącego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Tym samym organ naruszył art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując należy wskazać, iż organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 30 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonując oceny czy istnieją przesłanki do nałożenia na inwestora w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co do robót które z mocy prawa takim obowiązkiem nie są objęte, organ winien mieć na uwadze wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględnienia i wyważenia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela, a także przewidzianą w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego możliwość zobowiązania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji gdyby po prawidłowo przeprowadzonej analizie przedstawionych przez inwestora dokumentów organ odwoławczy ustalił, że nie zachodzi przypadek określony w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, zobowiązany będzie uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 997 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł. ----------------------- # 2