II SA/Go 709/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M.K. i Z.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...], II. uchyla postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz M.K. i Z.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Go 709/05 Uzasadnienie W dniu [...] czerwca 2004r. M. i Z.K. pismem zwrócili się do Starostwa Powiatowego- Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie rozpoczętej inwestycji – budowy garaży na granicy z działką stanowiącą ich własność. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2004r. pismem nr [...] poinformował skarżących, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. Starosta wydał decyzje pozwolenie na budowę garaży, które w dacie tego pisma były decyzjami ostatecznymi. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane – roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznych decyzji pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrocie są cztery ostateczne pozwolenia na budowę przy granicy działki należącej do skarżących. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował nadto skarżących, że zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego skarżący mogą wystąpić z wnioskiem do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzonych projektów budowlanych i udzielonych pozwoleń na budowę przedmiotowych garaży przy czym we wniosku winni wskazać swój interes prawny oraz przyczynę żądania wznowienia postępowania np. art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pismo to skarżący otrzymali – zgodnie z załączonym potwierdzeniem odbioru – w dniu [...] czerwca 2004r. W dniu [...] lipca 2004r. M. i Z.K. wnieśli do Starostwa Powiatowego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę. We wniosku wskazali, iż od maja 2003r. są właścicielami działki nr [...]. Wskazali, iż w przyszłości obecni użytkownicy działek będą mogli wnosić roszczenia z tytułu posadowienia garaży, nie wyrażają zgody na ich lokalizację. W dniu [...] lipca 2004r. Starosta Powiatowy na podstawie art. 145 § 1 i art. 149 § 1 kpa w związku z wnioskiem M. i Z.K. z dnia [...] lipca 2004r. – wydał postanowienie [...], którym wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę garażu murowanego na działce nr [...] przez S.Ł.. W uzasadnieniu wskazano, że M. i Z.K. w maju 2003r nabyli własność działki nr [...] uzyskali zatem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i powinni uczestniczyć na każdym jego etapie w tym postępowaniu. Wskazano również, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nr [...] wydana [...] września 2003r.- rozstrzygająca zagadnienie wstępne- została podjęta bez udziału strony. Podano, że w toku dalszego postępowania organ prowadzący musi uwzględnić istniejące zainwestowanie działki nr [...]. Na działce tej w linii granicy z działką nr [...] znajduje się obiekt budowlany – mur oporowy wysokości 1,40 i na nim ogrodzenie z elementów betonowych wysokości 2 m. W wielu miejscach nastąpiło pęknięcie i odchylenie od pionu tego obiektu. Projektowane garaże zabezpieczają mur oporowy i ogrodzenie przed dalszym odkształcaniem i poprawiają estetykę tego terenu. W dniu [...] września 2004r. Starosta Powiatowy wydał decyzję [...], którą po wznowieniu postępowania administracyjnego "zatwierdził ponownie projekt budowlany i udzielił pozwolenia S.Ł. na budowę garażu murowanego". W wyniku złożonego odwołania przez skarżących decyzja ta została decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2004r. uchylona w całości i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] lutego 2005r. Starosta Powiatu decyzją [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...]. W uzasadnieniu podano, że strona powinna określić na jakiej podstawie wnosi o wznowienie postępowania i udowodnić, że zachowała termin na złożenie takiego wniosku. Wskazano, że skarżący nie dostarczyli dowodów potwierdzających spełnienie warunków określonych w art. 148 k.p.a. Wskazano również, że zgodę na lokalizację garaży przy granicy wyraziło Ministerstwo Obrony Narodowej w dniu 30.08.2001r., zgoda ta nie narusza przepisów prawa budowlanego, z uwagi że przed jej wydaniem analizował to Zespół Prawny Ministerstwa Obrony Narodowej. Zdaniem organu nie zachodzi również naruszenie przepisów przeciw pożarowych. Wskazano, że unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga przedstawienia konkretnych dowodów stwierdzających naruszenie istniejącego prawa. Brak takich dowodów spowoduje, że decyzja taka zostanie uchylona przez organ II instancji, a pisma skarżących nie powołują się na żadne konkretne przepisy prawa administracyjnego. Decyzja została doręczona 02 marca 2005r. Od decyzji tej małżonkowie K. wnieśli odwołanie. W dniu [...] czerwca 2005r. Wojewoda decyzją [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, w przypadku gdy strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W sprawie strona wskazał na tę wadę postępowania i z tego względu zachowanie miesięcznego terminu winno być udowodnione przez nich, przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać jego zachowanie. Wskazano, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że w dniu [...] czerwca 2004r. małżonkowie K. otrzymali pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informujące m.in. o wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę garaży przy [...]. Wniosek natomiast o wznowienie postępowania złożony został [...] lipca 2004r. co oznacza nie dochowanie miesięcznego terminu przewidzianego na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Wskazano również, że wznowienie postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu na jego złożenie stanowi rażące naruszeni prawa, bowiem godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Wskazano, że uchybienie terminu do wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja ta została doręczona skarżącym 06 czerwca 2005r. Od decyzji tej złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 39 kpa poprzez niewłaściwe przyjęcie, że doręczenie pisma PINB nastąpiło [...] czerwca 2004r., a zdaniem skarżących miało to miejsce [...] czerwca 2004r., naruszenie przepisu art. 6 kpa przez oparcie decyzji Starosty Powiatowego na przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydanych pozwoleń na budowę garażu oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności. Na mocy art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca obarczone są wadami powodującymi ich nieważność, natomiast postanowienie z dnia [...] lipca 2004r. Starosty Powiatu wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. Starosta Powiatu wznowił postępowanie w sprawie w sprawie pozwolenia na budowę garażu. Przepis art. 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego określa sposoby zakończenia wznowionego postępowania. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia wydaje decyzję w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Powołany przepis w sposób wyczerpujący wskazuje rodzaj decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ będzie zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 (uch. NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003, nr 2, s. 46). W niniejszej sprawie organ po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania może zostać wydana tylko na podstawie art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta wydawana jest tylko w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Wydanie natomiast postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie w sprawie. Jest aktem procesowym który nie rozstrzyga sprawy, a jedynie stwarza możliwość zbadania czy istnieje przyczyna wznowienia. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, postępowanie to może zakończyć się tylko w sposób przewidziany w art. 151 § 1 lub § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, tak więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowaniu nie ma możliwości wydania decyzji na podstawie art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z określonych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). O rażącym naruszeniu prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa następuje m.in. wtedy gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. O rażącym naruszeniu praw można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (podobnie wyrok NSA z 05 kwietnia 1996r. III SA 529/95). Zdaniem Sądu, sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Pomimo wyraźnie określonego brzmieniem przepisu art.151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "rodzaju" rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie, rozstrzygnięcie organu dokonane zostało w oparciu o treść art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja wydana na mocy art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego może zostać wydana tylko na etapie "wstępnym" - po złożeniu podania o wznowienie postępowania. Natomiast po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania wydanie decyzji na mocy art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu decyzja z dnia 18 lutego 2005r. organu I instancji rażąco narusza przepisy postępowania tj art. 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast decyzja Wojewody Lubuskiego utrzymująca decyzję, która rażąca narusza przepisy obarczona jest również wadą nieważności. Z tego też względu należało w odniesieniu do zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej stwierdzić nieważność. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż organ badał jedynie to, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nie ustalił czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego Postanowienie to narusza zatem przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w postępowaniu należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć nie tylko czy podanie o wznowienie postępowania oparte jest o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art.145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ale również czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art.202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrot kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony 14 listopada 2005r. wpis w wysokości 200zł. A. Juszczyk-Wiśniewska I. Fornalik G. Staniszewska