II SA/Go 709/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] r. o skierowaniu na badania psychologiczne, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego W.M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Zastępca Komendanta Miejskiego Policji skierował W.M. na badania psychologiczne. Decyzja wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. W treści decyzji organ wskazał, że skierowanie na badania nastąpiło z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Od powyższej decyzji W.M. wniósł odwołanie, zarzucając że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, albowiem do przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło w dniu [...] maja 2008r. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wyczerpanie jednej z przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym - czyli przekroczenie przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130. W ocenie organu naruszenie 30 dniowego terminu określonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących zawód kierowcy (DZ.U. z 2005r. Nr 69 póz. 622) nie powoduje, że Komendant Miejski Policji stracił prawo do wydania skierowania na badania psychologiczne, ponieważ termin ten jest terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie stanowi naruszenia prawa materialnego. Od powyższej decyzji organu II instancji W.M. wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucił naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię przepisu §2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących zawód kierowcy (DZ.U. z 2005r. Nr 69 póz. 622) -zwane dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] maja 2008r. kierując pojazdem marki [...] nr rej [...] popełnił wykroczenie drogowe, w wyniku czego ukarany został mandatem karnym w wysokości 400 zł oraz nałożono na niego 10 punktów karnych. W wyniku tegoż zdarzenia skarżący przekroczył limit 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Komendant Miejski Policji skierował skarżącego na badania psychologiczne. W ocenie skarżącego stanowisko organu, w myśl którego termin wynikający z § 2 ust.1 rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym, jest błędne ponieważ z treści tegoż przepisu prawa wynika, że skierowanie na badania psychologiczne wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia w którym osoba kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu alkoholu lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego 30 dniowy termin wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia nie może być dowolnie wydłużany. Uznanie, że termin ten jest dla organu niewiążący daje organowi uprawnienie do wyciągania w dowolnym terminie konsekwencji wobec osób, które wyczerpały przesłankę określoną w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powoduje to ciągły niepokój oraz brak pewności w życiu codziennym obywateli. Skarżący wskazał, że po przekroczeniu 24 punktów karnych poddał się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, który zdał z wynikiem pozytywnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze z. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] maja 2008r. W.M. kierując samochodem osobowym, przekroczył dopuszczalną prędkość 50 km/h, czym naruszył przepisy ruchu drogowego, za które to naruszenie otrzymał 10 punktów karnych. Łącznie w okresie od [...] czerwca 2007r. do [...] maja 2008r, za naruszenie przepisów ruchu drogowego skarżący otrzymał 27 punktów karnych na podstawie art. 130 ust.1. ustawy. Decyzja organu l instancji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne wydana została w dniu [...] lipca 2008r. Okoliczności te pozostają poza sporem. W myśl art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (DZ.U. z 2005r. nr 108 póz. 908 ze zm.) - zwana dalej ustawą, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Stosownie do treści art. 130 ust. 1 i ust. 2 ustawy, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od O do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. W § 2 ust.1 rozporządzenia określony został tryb kierowania na badania psychologiczne. W myśl tego przepisu osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie psychologiczne, wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. W rozpatrywanej sprawie pozostaje poza sporem okoliczność, że skierowanie na badanie psychologiczne, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie § 2 ust. 1 rozporządzenia, wydane zostało po upływie 30 dniowego terminu wynikającego ze wskazanego tu przepisu rozporządzenia. Spór dotyczy natomiast charakteru tegoż terminu, albowiem w ocenie skarżącego jest to termin prawa materialnego, co powoduje jego nieprzywracalność, natomiast organ prezentuje stanowisko zgodnie z którym termin wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym, co oznacza, że jego upływ nie powoduje niemożności skutecznego wydania przez organ decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne. Na wstępie warto zwrócić uwagę na niezwykle ważne znaczenie terminu w stosunkach administracyjnoprawnych. Ten element wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. Od jego spełnienia uzależniona jest w szeregu przepisów prawa możliwość podjęcia skutecznej obrony interesu prawnego przez jednostkę. Termin może również stanowić istotny element ograniczający moc wiążącą decyzji administracyjnej (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, Nr 6, str. 24). Wyróżnia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica między terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Uchybienie terminu procesowego powoduje skutki w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy w ustawie procesowej. Jednak należy pamiętać, że w polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. A zatem w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. Duże Komentarze Becka, B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8 wydanie, str. 328). W wyroku z dnia 24 listopada 1994r, SA/Ka 1230/94 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " O charakterze przepisu i terminie nie przesądza tylko okoliczność, w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa - oprócz przepisów prawa materialnego - zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu istotne znaczenie ma zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego". Przenosząc powyższe rozważania na tło rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia 30 dniowy termin do wydania skierowania na badania psychologiczne, jest terminem prawa materialnego. Jak wynika z treści wskazanego tu przepisu, jedynie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od zaistnienia określonego zdarzenia komendant powiatowy (miejski, rejonowy) może wydać decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne, a zatem - w tym terminie może ukształtować obowiązki jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Z literalnego brzemienia przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie sztywnego ograniczenia czasowego dla możliwości wystawienia skierowania na badania lekarskie przez komendanta powiatowego policji, na co wskazuje użyte określenie -,w terminie nie dłuższym niż (...)". A zatem dla ustawodawcy nie była obojętna kwestia terminu przeprowadzenia określonych badań psychologicznych. W ocenie Sądu upływ tego terminu powoduje, iż wygasa uprawnienie organów Policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie trybie, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy. Rozpatrując powyższą kwestię należy mieć również na uwadze cel regulacji zawartej w art. 125 ustawy oraz § 1 ust. 1 pkt a rozporządzenia. Jeśli bowiem jako cel badania lekarskiego wskazane zostało stwierdzenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami to oczywistym się staje, że cel ten może być osiągnięty tylko takim badaniem, które zostanie przeprowadzone w czasie wskazanym w rozporządzeniu. Istotne znaczenie ma również kwestia poczucia pewności sytuacji prawnej kierowcy, wobec którego zachodzą przesłanki materialnpoprawne wydania skierowania na badania lekarskie. W oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego (art.8, 9 k.p.a.) jednostce przynależne jest prawo pewności jej sytuacji prawnej, a wbrew takiemu stanowisku byłoby oczekiwanie na wydanie skierowanie na badanie w bliżej nieokreślonym terminie. Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami z dnia 1 kwietnia 2005r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 125 ustawy. W myśl tego przepisu minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, uwzględniając konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem oraz wpływ sprawności psychicznej i fizycznej na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki i tryb: a) kierowania osób na badania psychologiczne, b) odwoływania się od orzeczeń psychologicznych; 2) szczegółowy tryb uzyskiwania i cofania uprawnień w zakresie przeprowadzania badań psychologicznych i orzekania w zakresie zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych; 3) warunki, zakres i sposób przeprowadzania badań psychologicznych; 4) sposób postępowania z dokumentacją związaną z przeprowadzanymi badaniami psychologicznymi oraz wzory stosowanych dokumentów; 4a) wzór wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących pracownię psychologiczną oraz wzór zaświadczenia potwierdzającego wpis przedsiębiorcy do tego rejestru; 5) szczegółowe warunki, jakie musi spełniać pracownia psychologiczna; 6) maksymalne stawki opłat za badania psychologiczne, informacje o jednostce Analiza treści art. 125 ustawy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. dowodzi, że wspominany tu akt wykonawczy nie został wydany z przekroczeniem kompetencji ustawowej. Niewątpliwie poprzez pojęcie "szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie (...)" należy rozumieć również określenie terminu, w którym to skierowanie powinno być wydane. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wynikający z § 2 ust. 1 rozporządzenia, 30 dniowy termin do wydania skierowania na badania lekarskie jest terminem prawa materialnego, czyli że jest to termin nieprzywracalny. Tym samym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - § 2 ust. 1 rozporządzenia, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" p.p.s.a., decyzje obydwu instancji zostały uchylone. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.