II SA/Go 710/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "F" Spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił "F" z Spółce z o.o. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w 155 punktach gier, m.in. w punkcie wskazanym pod pozycją nr 122 załącznika do decyzji - Bar A.R.. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Spółka poinformowała organ o zmianie podmiotu władającego lokalem przy ul. [...]. Organ wezwał Spółkę do dostarczenia aktualnej umowy pomiędzy Spółką, a podmiotem posiadającym prawo do dysponowania lokalem. Dnia 30 czerwca 2011r. Spółka wniosła o zawieszenie wszczętego w tym przedmiocie postępowania oraz o wyznaczenie nowego terminu do dostarczenia umowy potwierdzającej prawo do władania przedmiotowym lokalem. Z ostrożności procesowej strona wniosła o zmianę zezwolenia w zakresie lokalizacji przedmiotowego punktu gier. Dodatkowo, w przypadku odmowy wyznaczenia nowego terminu do dostarczenia aktualnej umowy, strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił zawieszenia postępowania. Jednocześnie pracownicy urzędu Celnego dokonali czynności sprawdzających pod kątem prowadzenia w punkcie gier przy ul. [...] działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków K.M. – H. i M.K. oraz poinformował o prawdopodobnym, ponownym rozpoczęciu działalności w przedmiotowym punkcie gier i podpisaniu stosownej umowy. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej wezwał Spółkę do przedstawienia przedmiotowej umowy w nieprzekraczalnym i ostatecznym terminie do 30 stycznia 2012 r. Organ odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków K.M. – H. i M.K.. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej cofnął Spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzją z [...] października 2009 r. w części dotyczącej punktu gier wskazanego w pozycji nr 122 załącznika do tej decyzji - Bar A.R.. Od powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej Spółka wniosła odwołanie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 200 § 1 zw. z art. 122, art. 123 i art. 188 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez uniemożliwienie stronie realizacji jej prawa do końcowego zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zakończenie postępowania mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności bezpodstawnego oddalenia wszystkich wnioskowanych w toku postępowania administracyjnego dowodów Spółki. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż "F" Spółka z o.o. zaprzestała prowadzenia działalności we wskazanym punkcie gier na automatach o niskich wygranych z dniem [...] lipca 2010 r., co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt ten nie był kwestionowany przez stronę. Dodatkowo w toku postępowania Spółka nie posiadała aktualnej umowy najmu powierzchni w lokalu przy ul. [...], co utwierdziło organ w przekonaniu, że działalność w zakresie objętym zezwoleniem nie jest w tym miejscu prowadzona i doszło do przekroczenia sześciomiesięcznego terminu dotyczącego możliwości zaprzestania lub niewykonywania działalności. Zgodnie zaś z art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Z uwagi na fakt zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie objętym zezwoleniem w punkcie gier przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, należało zastosować normę wynikającą z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, cofając Spółce w tej części udzielone zezwolenie. Pojęcie "siły wyższej" nie jest pojęciem zdefiniowanym w prawie, w tym także w cytowanej ustawie o grach hazardowych. Przez "siłę wyższą" rozumie się zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenie mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzenia życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp. W ocenie Dyrektora Izby Celnej okoliczności wskazane w odwołaniu (rozwiązanie przez właściciela lokalu zawartej ze Spółką umowy najmu) traktowane przez stronę jako niezależne od Spółki, a leżące wyłącznie po stronie podmiotu władającego lokalem, nie mogą być uznane za przejaw siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Za takim stanowiskiem organu przemawia fakt, iż zagadnienie związane m.in. z umową najmu regulują przepisy Kodeksu cywilnego, z których treści wynika, iż wypowiedzenie przez najemcę bądź wynajmującego jest możliwe dla każdego typu umowy najmu, niezależnie od tego czy został określony czas trwania takiej umowy, czy jest to umowa bezterminowa. W przypadku braku ram czasowych obowiązują terminy ustawowe. Dla czasu oznaczonego, zarówno najemca jak i wynajmujący mają prawo do wypowiedzenia umowy na warunkach w niej ustalonych. Forma wypowiedzenia umowy ma charakter jednostronnego oświadczenia woli, powodującego wygaśnięcie umowy. Zatem podmiot zawierając umowę najmu lokalu winien był przewidzieć możliwość jej zakończenia przed terminem w niej określonym, gdyż kwestię tę rozstrzygają przepisy Kodeksu cywilnego, do których odwołuje się zawarta umowa najmu. Wskazana okoliczność była bez wątpienia możliwa do przewidzenia, zatem w opinii organu taki przypadek nie mieści się w hipotezie zawartego w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych możliwości wyłączenia stosowania tego przepisu, wobec tego koniecznym stało się cofnięcie zezwolenia w części dotyczącej omawianego punktu gier. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej Dyrektor Izby Celnej wskazał, że stan faktyczny sprawy został w pełni ustalony, a stronie umożliwiono realizację wynikającego z art. 200 § 1 o.p. uprawnienia do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej z [...] lipca 2012 r. "F" z Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie art. 59 pkt 4 w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wskazane przez Spółkę okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym punkcie gier nie stanowią wyjątku uniemożliwiającego pozbawienie Spółki uprawnień do urządzania gier o niskich wygranych we wskazanych w zezwoleniu punktach gier, a także utrzymanie w mocy decyzji cofającej Spółce uprawnienia do urządzania gier na automatach o niskich wygranych, mimo że przywołana podstawa prawna decyzji nie dawała podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia; zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, pod warunkiem braku przesłanek egzoneracyjnych, upoważnia wyłącznie do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, a nie do jego cofnięcia; * art. 122, art, 123 i art. 188 Ordynacji podatkowej poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych na okoliczność wykazania przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności w wymienionym punkcie, a tym samym dowolną ocenę w zakresie wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych, wykluczających dopuszczalność rozstrzygania o prawach strony w oparciu o art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych; * art. 200 § 1 w związku z art. 122, 123 oraz art. 188 Ordynacji podatkowej poprzez uniemożliwienie Spółce realizacji prawa do końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zakończenie postępowania mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przed prawomocnym zakończeniem postępowania incydentalnego w sprawie z wniosku o zawieszenie postępowania. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie w okolicznościach zaprzestania prowadzenia działalności w wymienionym punkcie gier, z uwagi na wystąpienie przesłanek egzoneracyjnych, nie sposób wyprowadzać wniosków i konsekwencji z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Na wystąpienie tych przesłanek strona konsekwentnie zwracała uwagę od początku postępowania administracyjnego i zgłaszała na tę okoliczność dowody, które zostały przez organ oddalone jako bezprzedmiotowe. Organ w toku postępowania wykazał się brakiem obiektywizmu i już w chwili wszczęcia postępowania rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony. Zerwanie przez właściciela lokalu przy ul. [...] współpracy ze Spółką spowodowane było okolicznościami niezależnymi od Spółki, a leżącymi wyłącznie po stronie osób trzecich, w tym wynajmującego, który postanowił o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu w związku z nagłym spadkiem jej rentowności. Istotne znaczenie miała także polityka prowadzona przez państwo wobec podmiotów urządzających gry niskohazardowe, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Skarżąca nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na powyższą politykę, a tym samym i zmianę po stronie właściciela lokalu, co do woli kontynuowania współpracy. Także okoliczność zmiany po stronie wynajmującego nie może być uznana za okoliczność, którą Skarżąca mogła przewidzieć planując swoją działalność. Właściciel lokalu, naruszając warunki umowy, wypowiedział ją powołując się na nadzwyczajną zmianę warunków współpracy (nagłą nierentowność i ogólną atmosferę wokół gier na automatach o niskich wygranych) i godząc się nawet na negatywne konsekwencje cywilnoprawne związane z przedterminowym zakończeniem współpracy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie była zasadna. Stosownie do treści art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (DZ.U. z 2009 r. Nr 201. poz. 1540) - zwana dalej ustawą, organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Z treści przytoczonego powyżej przepisu ustawy wynika, że w wypadku zaprzestania lub niewykonania działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, właściwy organ ma obowiązek orzec o cofnięciu zezwolenia lub koncesji. Okolicznościami wyłączającymi orzeczenie o cofnięciu jest ustalenie, że działalność nie jest prowadzona na skutek działania siły wyższej. A zatem postępowanie administracyjne oparte o normę prawa materialnego wynikającą z art. 59 pkt 4 ustawy, zmierza do ustalenia po pierwsze - czy działalność objęta koncesją lub zezwoleniem nie jest prowadzona przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, a po drugie - w wypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie - czy niewykonywanie działalności spowodowane jest działaniem siły wyższej. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że działalność skarżącej w punkcie gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanym we [...] w Barze, nie była prowadzona przez okres ponad 6 miesięcy. Okoliczność ta wynika wprost z pism Urzędu Celnego z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] lutego 2012r., w których organ podaje, że z akt weryfikacyjnych wynika, że działalność w tym punkcie gier prowadzona była do dnia [...] lipca 2010 r. Powyższą okoliczność potwierdza również pozostały materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca zawiadomiła organ o zmianie podmiotu po stronie władającego lokalem, w którym prowadzona działalność polegając na grze na automatach, wskazując że aktualnie władającą lokalem jest K.M. – H.. Na kilkakrotne wezwanie organu skarżąca przedstawiła umowę najmu danego lokalu zawartą pomiędzy jego właścicielem M.K., a K.M. –H., jako najemcą. W § 10 tejże umowy zawarto zapis zakazujący oddawania lokalu w podnajem. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012r. M.K. poinformował organ, że nie wydzierżawia już lokalu K.M.- H.. Dalej - w pismach z dnia [...] marca 2011 r. i [...] marca 2011 r. skarżąca wskazała, że w danym lokalu nie jest prowadzona działalność gospodarcza, a spółka oczekuje na podjęcie działalności gospodarczej przez nowego przedsiębiorcę. Następnie skarżąca stwierdziła, że po podjęciu działalności przez nowego przedsiębiorcę rozpocznie ona negocjacje w celu umożliwienia jej eksploatacji automatów w danym lokalu. A zatem już z samych twierdzeń skarżącej wynika, że w omawianym okresie nie prowadziła ona działalności na automatach o niskich wygranych w danym punkcie. W tym stanie sprawy postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2011r. o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków K.M. – H. i M.K. należy ocenić jako nienaruszające przepisy prawa procesowego. Zebrany materiał dowodowy dawał wystarczające podstawy do ustalenia zasadniczych w sprawie okoliczności. W aktach sprawy znajduje się umowa najmu zawarta pomiędzy wyżej wymienionymi osobami oraz oświadczenie M.K. co do trwania tejże umowy, natomiast kwestia prawnej skuteczności rozwiązania umowy najmu dla badanej sprawy administracyjnej nie miała istotnego znaczenia, zresztą okoliczność ta nie mogła być ustalona w wyniku przesłuchania świadków. Nadto, jak wyżej podniesiono, sama skarżąca już w marcu 2011 r. wskazała, że działalności w danym lokalu nie prowadzi. Ustalenia organu, zgodnie z którymi działalność polegająca na grach na automatach w danym lokalu nie jest przez skarżącą prowadzona przez okres ponad 6 miesięcy, można zatem uznać za prawidłowe, mające oparcie w zebranym materiale dowodowym. Należy zatem przejść do rozważań dotyczących charakteru okoliczności będących przyczyną zaprzestania działalności - w kontekście działania siły wyżej, która wyłączałaby możliwość cofnięcie zezwolenia. Powszechnie uznaje się, że siła wyższa to zdarzenie: a) zewnętrzne, b) niemożliwe lub prawie niemożliwe do przewidzenia, c) którego skutkom nie można zapobiec, przy czym muszą to być przeszkody o charakterze bezpośrednim. Najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniem sił przyrody, np. powodzie, pożary o dużych rozmiarach, trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów czy epidemie. Drugą grupą są przypadki związane z niecodziennymi zachowaniami zbiorowości - zamieszki, strajki generalne, czy działania zbrojne. Trzecia kategoria to działania władzy państwowej - np. zakazy importu i eksportu , blokady granic i portów (Encyklopedia Gazety Prawnej). Analiza sprawy nie pozwala na przyjęcie, że przyczyną zaprzestania działalności przez skarżącą w danym lokalu było zdarzenie, które nosi znamiona działania siły wyższej. Faktu wypowiedzenia umowy najmu lokalu przez wynajmującego nie można zakwalifikować jako działania siły wyższej. Z samej istoty stosunku najmu wynika ustawo zagwarantowane prawo wypowiedzenia takiej umowy. Skarżąca jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością gospodarczą powinna przewidzieć możliwość zaistnienia sytuacji o takich skutkach, można nawet przyjąć że sytuacja wpisana jest w ryzyko tego rodzaju działalności gospodarczej. Powołując się na politykę prowadzoną przez państwo wobec podmiotów urządzających gry niskohazardowe, która w ocenie skarżącej miała wpływ na okoliczność zaprzestania działalności, skarżąca nie wskazała konkretnych uwarunkowań i działań oraz ich wpływu na okoliczności danej sprawy. Aby ocenić, czy dane zdarzenie ma charakter siły wyższej należy przede wszystkim określić jakie konkretne działania, podejmowane w jakim okresie czasu, spowodowały opisany skutek. Dopiero wówczas możliwa jest ocena czy okoliczności te były od strony niezależne, niemożliwe do przewidzenia, którego skutkom nie mogła ona zapobiec. W analizowanej sprawie powyższych okoliczności nie przedstawiono. Za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi. Z akt sprawy wynika, że skarżącej umożliwiono realizację prawa do końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym (pismo organu z dnia [...] maja 2012 r., k - 124 akt administracyjnych, doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 28 maja 2012 r.), a zebrany materiał dawał wystarczające podstawy do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Należy również zauważyć, że postanowienie którego przedmiotem jest odmowa zwieszenia postępowania administracyjnego jest zaskarżalne, a jego legalność podlega kontroli sądowodadministracyjnej, o czym skarżąca została pouczona w treści postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. Wobec powyższego skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.