II SA/Go 712/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej I. oddala skargę, II. nakazuje ściągnąć od skarżącej M.I. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uzupełnienia brakującego wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012 r poz. 647, dalej zwanej u.p.z.p.) i uchwały nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta (Dz.Urz. Województwa Nr 49 poz. 702) ustalił opłatę planistyczną w wysokości 618.127,50 zł dla M.I. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonej w obrębie nr [...] przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] w związku z ich sprzedażą przed upływem 5 lat od daty uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXIV/124/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 19 kwietnia 1988 r. (Dz.Urz. Województwa z 1989 r Nr 1 poz. 5) przedmiotowe działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem E3PP – teren przemysłu oraz w niewielkim fragmencie na terenie oznaczonym symbolem E5KS – teren zespołu garaży. Plan ten utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. W dniu 9 lipca 2010 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalony uchwałą nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r. Plan ten dla przedmiotowych działek [...] oraz powstałych w wyniku ich podziału przewiduje w jednostce Ł.2 przeznaczenie – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, w tym kultury i zdrowia, handlu oraz dróg dojazdowych. Po wejściu w życie w/w uchwały M.I., będąc użytkownikiem wieczystym działek nr [...], w dniu [...] lipca 2010 r. zbyła przedmiotowe prawo do tych nieruchomości. Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ przywołał treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent Miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ wskazał, iż w uchwale nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta (Dz. Urz. Woj, z 2010 r. Nr 49, poz. 702 z dnia 08 czerwca 2010 r.) ustalono stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikającą ze wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 25%. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W celu zbadania zaistnienia materialnoprawnej przesłanki do ustalenia w drodze decyzji wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jaka ewentualnie nastąpiła w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania organ zlecił wykonanie wyceny ww. nieruchomości gruntowej dla celu ustalenia opłaty planistycznej. W operacie szacunkowym z dnia [...] października 2012 r. rzeczoznawca J.Z. przedstawił metodę i technikę, jaką posłużył się dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty pianistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - tekst jednolity z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W konsekwencji organ przyjął wycenę jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił wartość nieruchomości na dzień [...] lipca 2010 r. (dzień sprzedaży nieruchomości). Wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 1 820 240 zł, natomiast jej wartość po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 4 292 750 zł. W związku z wystąpieniem różnicy wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zdaniem organu powstała materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty planistycznej, o której mowa w cytowanej regulacji prawnej tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego określony został na kwotę 2 472 510 zł. Stosując stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 25%, opłata ta wyniosła zatem 618 127,50 zł . Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta wniosła M.I., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne przyjęcie, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa i nieuzasadnione różnicowanie ich sytuacji prawnej w podobnych stanach faktycznych, bowiem wg wiedzy strony odwołującej się wydawane były decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu umożliwiające budowę lub przebudowę nieruchomości na cele mieszkaniowe i cele handlowo-usługowe na działkach o identycznym przeznaczeniu i położonych w bliskim otoczeniu spornej nieruchomości. Ponadto odwołująca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj: 1. art.7 kpa poprzez zaniechanie przez organ dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznych interesów obywateli, 2. art. 77 § 1 kpa poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego, który dodatkowo nie został w sposób prawidłowy rozpatrzony przez organ w tym: - zaniechanie przeprowadzenia dowodów z wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczających budowę lub przebudowę obiektów na cele mieszkaniowe, handlowo-usługowe, - zaniechanie uzupełnienia sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego o okoliczności i dowody wskazane w treści składanych przez pełnomocnika pism procesowych lub powołania nowego biegłego i sporządzenie nowego operatu, - błędne ustalenie przez organ I instancji tezy dowodowej operatu szacunkowego, który miał sporządzić rzeczoznawca majątkowy poprzez określenie, że zakres wyceny miał obejmować prawo użytkowania wieczystego a przedmiotem wyceny miała być wartość nieruchomości wg przeznaczenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania i wg przeznaczenia uprzednio obowiązującego planu w sytuacji, gdy strona nabyła przedmiotową nieruchomość w momencie, gdy dla tej nieruchomości nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, 3. art. 80 poprzez niedopełnienie obowiązku oceny czy okoliczność związana z ustaleniem wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego przez organ w sprawie materiału dowodowego, 4. art. 107 § 3 kpa poprzez przedstawienie uzasadnienia faktycznego decyzji z pominięciem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu (pierwsza przesłanka). Zbycie nieruchomości (w tym przypadku sprzedaż) uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi zarazem drugą z koniecznych przesłanek do zastosowania tej instytucji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r. Il OSK 955/05, LEX nr 275481). Tylko uchwalenie nowego, bądź zmienionego planu miejscowego powoduje możliwość ustalenia renty planistycznej. Poza sporem zdaniem skarżącej pozostaje fakt nabycia aktem notarialnym Rep. A Numer [...] z dnia [...] września 2007 roku przedmiotowej nieruchomości przez stronę w okresie, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Poza sporem jest również sprzedaż użytkowania wieczystego nieruchomości przez stronę w dacie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 roku. Zdaniem odwołującej sporne jest przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wartości tej nieruchomości oraz określenie czy wartość ta wzrosła po uchwaleniu przedmiotowego planu przez Radę Miasta. Według odwołującej z brzmienia przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że podstawą ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. precyzuje, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Znaczenie ma jedynie obiektywny wzrost wartości nieruchomości. W związku z tym obciążenie rentą planistyczną nie jest zależne od tego, czy właściciel wskutek zbycia nieruchomości osiągnął korzyść (zysk) ze sprzedaży. Decydujące znaczenie ma obiektywny wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego, bądź zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca zauważyła, że ciężar dowodu, że wartość nieruchomości faktycznie wzrosła - i o ile wzrosła - w następstwie uchwalenia nowego (zmienionego) planu miejscowego, obciąża gminę (jej organy). W orzecznictwie sądowym słusznie przyjęto, że jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Odwołująca zarzuciła organowi wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy błędnie sporządzony i naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 152, art. 153, art. 154, oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późniejszymi zmianami). Strona odwołująca zwróciła uwagę, iż rzeczoznawca sporządził operat zauważył, iż strona nabyła przedmiotową nieruchomość w dacie, w której nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo zarzuciła, iż rzeczoznawca nie ustalił w ogóle faktycznego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnosząc się do jej przeznaczenia w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego nie dokonując analizy wydanych przez organ decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych po utracie mocy obowiązującej uchwały nr XXIV/124/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 20 stycznia 1989 r., a przed wejściem w życie uchwały numer LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia 30 marca 2010 roku dla terenu obejmującego Śródmieście Miasta. Tymczasem strona postępowania wskazywała na konieczność uzupełnienia powyższego operatu szacunkowego o przedmiotowe decyzje. Odwołująca podniosła, iż dla obszaru przylegającego bezpośrednio do przedmiotowej nieruchomości wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dopuszczające funkcje mieszkaniowe oraz usługowo-handlowe. W szczególności dotyczy to Śródmieścia Miasta, tj. m.in. ulic [...]. Ponadto strona odwołująca zarzuciła, iż rzeczoznawca jako metodę wyceny przyjął metodę porównawczą, przyjmując do porównania nieruchomości podobne położone w całkowicie innych rejonach Miasta tj. nieruchomości o charakterze przemysłowym. Oprócz powyższego naruszenia rzeczoznawca, zdaniem odwołującej się, wbrew standardom wyceny wykorzystał do porównań ceny z transakcji z dat wykraczających poza 2 lata od daty wyceny. Zdaniem odwołującej rzeczoznawca, a za nim organ, nie ustalił, na czym polegało faktyczne wykorzystanie nieruchomości przed uchwaleniem planu, albowiem ustalenia w tym zakresie powinny się odnosić do dopuszczalności zabudowy wycenianej nieruchomości na podstawie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, miała ona możliwość zabudowania swej nieruchomości na podstawie warunków zabudowy. Nie ma znaczenia to, że decyzji o warunkach zabudowy nie wydano, ale to, że taką decyzję skarżąca uzyskałaby. Taki kierunek wnioskowania zdaniem odwołującej potwierdzają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które tutejszy organ, wydał w okresie przed uchwaleniem przedmiotowego planu. Mając powyższe na uwadze strona stwierdziła, iż organ dokonał różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa, wbrew zasadzie oraz nakazowi określonemu we wskazywanym art. 32 Konstytucji RP. W opinii skarżącej rzeczoznawca błędnie ustalił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji błędnie ustalił jej wartość, poprzez jej drastyczne i bezpodstawne jej zaniżenie. Oprócz wskazanych zastrzeżeń dotyczących konstrukcji operatu szacunkowego odwołująca podniosła zarzut, iż biegły rzeczoznawca dokonał wyłącznie tylko z wiadomego sobie powodu dywersyfikacji wartości nieruchomości osobno dla prawa własności oraz osobno dla prawa użytkowania wieczystego przyjmując dla tej ostatniej całkowicie odmienną (tj. niższą) wartość pieniężną. Tymczasem rzeczoznawca winien był konsekwentnie zbadać transakcje sprzedaży osobno dla sprzedaży prawa własności i osobno dla sprzedaży użytkowania wieczystego, czego nie uczynił. Jak wynika z treści operatu rzeczoznawca odniósł się do transakcji sprzedaży nie określając jakiego prawa one dotyczyły. Odwołująca zwróciła uwagę, iż rzeczoznawca nie przedstawił do porównania żadnej działki położonej w centrum miasta lub chociażby w jego bezpośrednim pobliżu, podobnej do wycenianej nieruchomości. Z przyczyn podanych powyżej zdaniem odwołującej nieruchomości wymienione w tabeli na stronie 10 operatu w żadnym wypadku nie można uznać za podobne z wycenianą nieruchomością położoną przy ul. [...], abstrahując od faktu, iż do porównania wzięto transakcje z przestrzeni okresu przekraczającego okres 2 lat sprzed daty sporządzenia operatu, co zdaniem odwołującej się narusza standardy i zasady wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych. Wycena rzeczoznawcy oparta była na nieprawdziwym jego stwierdzeniu, że nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem jak wskazano to na wstępie odwołania, strona nabyła przedmiotową nieruchomość w dacie, w której nie obowiązywał dla niej żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Nie było żadnych przeszkód, aby przed wejściem w życie planu strona uzyskała decyzje o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości dopuszczające funkcje mieszkaniowe oraz handlowo-usługowe, a więc rodzajowo podobne dla przeznaczenia obecnie obowiązującego planu miejscowego. Odwołująca wskazała, iż dla spełnienia wszystkich przesłanek z art. 36 ust. 4 ustawy wymagane jest by po wejściu w życie planu zagospodarowania miał miejsce wzrost wartości nieruchomości, wzrost ten miał związek z wejściem w życie planu albowiem zmiana przeznaczenia działki zmieniła możliwość jej wykorzystania i stworzyła nowe perspektywy jej zagospodarowania, (por. decyzja SKO z dnia 5 marca 2012 r. sygn akt: SKO 1906/11, Lex Polonica nr 3972047). Tym samym w ocenie odwołującej się nie nastąpił jakikolwiek wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, tym samym nie została spełniona przesłanka wyszczególniona w art. 36 ustawy upoważniająca organ do naliczenia jakiekolwiek opłaty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W toku postępowania przed organem II instancji został dopuszczony dowód z oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z. określającego wartość nieruchomości do naliczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości oznaczonych działkami [...] położonych w [...] wykonanej przez Zespół Oceniający Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w dniu [...] sierpnia 2013 r. na wniosek skarżącej M.I. W uzasadnieniu organ II Instancji przywołał fragment treści uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 33/13 z dnia 5 czerwca 2013 r., który orzekł, iż w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r. co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: 1. wg jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym 2. wg przeznaczenia w starym planie miejscowym 3. wg faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów Zdaniem SKO dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości posługuje się nie tylko przepis art. 87 ust. 3a, który wszedł w życie mocą art. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011r. po wyroku TK z dnia 9.II.2010 P 58/08, który orzekł, iż art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP. Organ przywołał także treść uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 marca 2009 II SA/Ol 927/08 zgodnie, z którym ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania działki przed uchwaleniem planu winno wynikać z materiału dowodowego. Udowodnienie bowiem, "faktycznego użytkowania" spornej działki może nastąpić za pomocą dowodów (art. 75 kpa), które nie powinny ograniczać się do zaświadczeń z wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Należy poczynić ustalenia, które w sposób jednoznaczny dadzą odpowiedź czy faktyczny sposób jej wykorzystania polegał na użytkowaniu wyłącznie rolniczym, zwłaszcza w kontekście tego, że wspomniana działka była w pełni uzbrojona. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2012 r. dotyczący określenia wartości rynkowej – działek nr [...] sporządzony w celu określenia wysokości opłaty planistycznych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Operat ten uznany został za niekompletny, nie zawiera bowiem określenia wartości nieruchomości wg faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów. W ocenie organu faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie może być ustalony na podstawie zaświadczenia organu administracji publicznej, gdyż zgodnie z art. 218 § 1 kpa w przypadkach o, których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej prze ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tego rodzaju okoliczność zaś nie wynika w ocenie SKO z tych dokumentów. W ocenie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych nie ma norm prawnych jednoznacznie definiujących pojęcie "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" zawartych w art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy. W ich ocenie organ nie brał pod uwagę luki planistycznej, która na tej nieruchomości trwała od 1 stycznia 2003 r. do 9 sierpnia 2010 r., czyli ponad 8 lat. Do stwierdzenia czy operat szacunkowy jest sporządzony poprawnie i czy może stanowić podstawę do naliczenia opłaty planistycznej wymaga wstępnego ustalenia w ramach postepowania administracyjnego jaki był faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Jeżeli zostanie ustalone, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości odbiega od przeznaczenia określonego w planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2002 r. wówczas należy uznać, że operat szacunkowy jest niekompletny, gdyż nie zawiera wyceny wartości nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystywania. Ustalenia takie będą podstawą do wydania oceny negatywnej w stosunku do operatu szacunkowego. SKO zwróciło uwagę, iż w obecnym stanie rzeczy przedstawiony operat zdaniem Stowarzyszenia nie może stanowić dowodu w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. Zdaniem organu II instancji w świetle powyższego stwierdzenia Stowarzyszenia Rzeczoznawców w odniesieniu do przedmiotowego operatu szacunkowego nie została jednak wydana ocena negatywna dlatego nie utraciła ona charakteru opinii o wartości nieruchomości jednak oceniając jej wartość dowodową organ uznał, że nie stanowi ona dowodu na wzrost wartości nieruchomości. Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty odwołującej dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i art. 77§ 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła M.I., zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa poprzez przedstawienie uzasadnienia faktycznego decyzji z pominięciem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia i przekazanie sprawy organowi I instancji w tym zakresie do ponownego rozpoznania na podstawie art., 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jest prawidłowa, jednakże jej uzasadnienie nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu istniejącemu w niniejszej sprawie. Strona skarżąca uważa, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu o treści "w odniesieniu do przedmiotowego operatu szacunkowego nie została jednak wydana ocena negatywna, dlatego nie utraciła ona charakteru opinii o wartości nieruchomości, jednak oceniając jej wartość dowodową należało uznać, że nie stanowi ona dowodu na wzrost wartości nieruchomości", jest całkowicie sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji winno znaleźć się stwierdzenie, że powyższy operat został sporządzony błędnie tak w zakresie metodologii, jak i stanu faktycznego istniejącego w sprawie, jak również obowiązujących przepisów prawnych. Ponadto strona skarżąca stanęła na stanowisku, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winno znaleźć się stwierdzenie SKO, że w przypadku ustalenia przez organ I instancji, że sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości był taki sam przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego uchwaleniu to postepowanie prowadzone przed organem I instancji winno być umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 się 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270), nazywana dalej jako p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż skarżony organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją kasacyjną organu II instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji ustalającą opłatę planistyczną dla M.I., kierując sprawę do ponownego rozpoznania do organu I instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona. Przesłankę do zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy winien mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać należy, iż art. 138 § 2 kpa należy interpretować mając na uwadze treść art. 136 kpa. Wykładnia w/w przepisów prowadzi do wniosku, iż przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z powyższego wynika, iż decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest dopuszczalna wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie można stosować w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, trafnie organ II instancji przyjął i uzasadnił, iż operat szacunkowy z [...] października 2012 r. rzeczoznawcy majątkowego J.Z. dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej działek [...] sporządzony w celu określenia wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Operat ten bowiem jest niekompletny – nie zawiera określenia wartości nieruchomości wg faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie kilkuletniej luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem planów: z 19 kwietnia 1988 r. i 30 marca 2010 r. Takie stanowisko potwierdza treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz bogate orzecznictwo sadów administracyjnych. Stwierdzenie takie znajduje się także w ocenie w/w operatu szacunkowego dokonanego przez Zespół Oceniający Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] sierpnia 2013 r. Dowód z tej oceny organ II instancji dopuścił na wniosek skarżącej, a i sama ocena została wykonana na zlecenie M.I.. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że ocena Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych – jak chce skarżąca - wskazuje, że operat J.Z. jest błędny w całości i uzyskał ocenę negatywną. Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji winno być uzupełnione o wszelkie dowody zaproponowane przez strony, ale także i z urzędu, tak aby ustalić jak sporne działki wykorzystywane były w okresie luki czasowej z powodu braku planu dla ustalenia czy uchwalenie planu wpłynęło na wzrost ich wartości. Tymi dowodami mogą być – decyzje o warunkach zabudowy, wypisy z ewidencji gruntów do przesłuchań świadków włącznie, tak jak stanowi art. 75 kpa. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż tak zgromadzony materiał dowodowy będzie stanowił podstawę dla opracowania uzupełnionego operatu szacunkowego. Stąd też w ocenie Sądu żądanie skargi zmierzające do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, bez uzupełnienia materiału dowodowego, iż nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu i dlatego są podstawy do umorzenia postepowania, jest zdecydowanie przedwczesny. Zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego także nie znalazły uznania. Zaskarżona decyzja kasacyjna zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż mylnie pobrano od strony skarżącej wpis sądowy w sprawie w wysokości 200 zł na podstawie § 2 ust. 3 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 221 poz. 2193), zamiast 500 zł na podstawie § 2 ust. 3 pkt. 2 - " zagospodarowanie przestrzenne". Stąd na podstawie art. 223 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd w wyroku nakazał ściągnąć brakującą kwotę 300 zł od strony skarżącej.