II SA/Go 714/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...]r.. nr [...] w przedmiocie przekazania na rzecz Miasta i Gminy w formie darowizny nieruchomości gruntowej zabudowanej stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1592 ze zm./ w związku z art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] września 2003r. w sprawie przekazania na rzecz Miasta i Gminy w formie darowizny nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w [...], stanowiącej własność Powiatu wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 ze zm. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000r. Nr 46 poz. 543 ze zm./ oraz § 3 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1999r. w sprawie zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu. Uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 34 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000r. Nr 46 poz. 543/ i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podnosi, iż Wojewoda wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa w następstwie podjętej jako sprzecznej z prawem uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2003r. w sprawie przekazania na rzecz Miasta i Gminy w formie darowizny nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w [...] stanowiącej własność Powiatu. Organ nadzoru wskazał w wezwaniu naruszenie przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Powiatu uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. nie uwzględniła wezwania organu nadzoru do uchylenia we własnym zakresie uchwały Nr [...]. Kwestionowaną uchwałą Rada Powiatu wyraziła zgodę na dokonanie przez Powiat darowizny na rzecz Miasta i Gminy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w [...] z przeznaczeniem na zapewnienie lokali mieszkalnych, w celu pozyskania specjalistów niezbędnych gminie. Według art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości /zarówno odpłatnie jak i darowizną/ osobom fizycznym i prawnym przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. Art. 34 ust. 4 ustawy nakazuje zawiadomić osoby wskazane w ust. 3 powyższego przepisu na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia i przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości pod warunkiem złożenia stosownego wniosku. Najemcy mieszkań przy ulicy [...] takie wnioski o sprzedaż lokali złożyli. W dniu [...] czerwca 2002r., Rada Powiatu uchwałą Nr [...] na podstawie tych samych podstaw prawnych co w zaskarżonej uchwale wyraziła zgodę na dokonanie przez Powiat darowizny na rzecz Miasta i Gminy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej przy ulicy [...]. W myśl § 2 tejże uchwały przedmiotowa nieruchomość darowana zostanie w oparciu o porozumienie zawarte pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy, a Zarządem Powiatu w dniu [...] czerwca 2002r., a które to porozumienie stanowiło załącznik do tej uchwały. Powyższa uchwałę zaskarżyli do NSA B. i R.I. zarzucając pozorność w/w uchwały poprzez stworzenie pozoru, iż czynność której dotyczy uchwała stanowi darowiznę, gdy tymczasem miała ona charakter ekwiwalentny, bowiem zgodnie z § 3 tego porozumienia obdarowany zobowiązywał się do umorzenia zaległości z tytułu podatku od nieruchomości tak do należności głównej jak i odsetek oraz dalszego zwolnienia od tego podatku aż do 2004r. Wyrokiem z 13 marca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 2235/02 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały a nadto w uzasadnieniu swojego wyroku potwierdził uprawnienie B. i R.I. jako najemców lokali mieszkalnych do pierwszeństwa w nabyciu tych lokali. Na wniosek B. i R.I., iż wynik obecnego postępowania dotyczy ich interesu prawnego na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, postanowieniem z dnia 2 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania na prawach strony małżonków I.. Jednocześnie skarżący podnosi, że zbywanie nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce Nieruchomościami nie oznacza wyłącznie sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste – gdyby tak było to ustawodawca zawarłby takie postanowienie w ustawie. Nie można powoływać się w tym względzie na treść art. 28 ustawy, który to stanowi jedynie o dwóch sposobach zbycia nieruchomości, jednakże nie zawiera postanowienia, że są to jedyne przewidziane prawem sposoby rozporządzenia nieruchomością. Oznacza to w ocenie skarżącego, że dopuszczalne jest przyjęcie, iż darowizna również jest przewidzianą prawem formą zbycia nieruchomości. Podobny wywód skarżący czyni co do § 9 i § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1999r. w sprawie zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu. Ponadto zaskarżona uchwała sprzeczna jest z treścią art. 5 k.c. bowiem narusza zasady współżycia społecznego bowiem w podobnej sytuacji prawnej najemcy innych lokali mieszkalnych otrzymali zawiadomienia o przysługującym im prawie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Argumentami za odrzuceniem skargi według Rady są: - wniesienie skargi przez skarżącego wbrew art. 54 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to jest bez pośrednictwa organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi - przedawnienie orzekania o nieważności zaskarżonej uchwały bowiem z treści art. 82 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika jednoznacznie, że określony w nim roczny termin odnosi się do samej możliwości orzekania o nieważności i nie wystarcza wniesienie skargi przez skarżącego przed upływem tego terminu, aby wyłączyć skutki przedawnienia orzekania o nieważności. Rada Powiatu dopełniła obowiązku przedłożenia przedmiotowej uchwały w dniu [...] września 2003r. /karta 19 akt –zwrotne poświadczenie doręczenia przedmiotowej uchwały Wojewodzie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wobec uchybienia 30 dniowego terminu do wniesienia skargi po upływie ostatniego dnia terminu przewidzianego ustawą o samorządzie powiatowym do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru. Termin ten w ocenie sądu minął 18 października 2003r. a skarga została wniesiona 8 września 2004r. Na skutek skargi kasacyjnej od tego postanowienia złożonej przez Wojewodę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 101/05 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd podał, że organ nadzoru może wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego po upływie 30 dni od daty doręczenia mu tej uchwały, jeżeli w tym terminie sam nie stwierdził jej nieważności. Może on to uczynić w każdym czasie obowiązywania uchwały, z tym, że po upływie jednego roku od daty jej podjęcia można orzec jedynie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Określony w art. 53 p. p. s. a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do zaskarżania uchwał /zarządzeń/ organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków przez organy nadzoru. Uregulowanie zawarte w art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy uznać za przepis szczególny, który reguluje przedmiotową kwestię odmiennie /nie określa żadnego terminu ograniczającego czasowo wojewodę w możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od podstawowego trybu zaskarżania aktów i czynności do sądu. NSA przyjął zatem, że te uchwały mogą być zaskarżane do sądu w każdym czasie po upływie trzydziestodniowego terminu, jaki organ nadzoru ma na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie. W przedmiocie żądania oddalenia skargi Rada Powiatu stwierdziła w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że przepis art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj. z 2000r. Dz. U. Nr 46 poz. 543/ nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bowiem dotyczy darowizny właściciela nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego jako formy rozporządzania tą nieruchomością. Zgodnie bowiem z wykładnią pojęcia "zbywanie nieruchomości" na gruncie w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza ono wyłącznie sprzedaż i oddanie w wieczyste użytkowanie i tylko przy przyjęciu przez powiat, którejś z tych form prawnych rozporządzenia nieruchomości dotychczasowi najemcy lokali mieszkalnych nabyliby ustawowe uprawnienia. Rada nawiązała w tej kwestii do art. 28 tej sprawy, w którym mowa jest także o sprzedaży i użytkowaniu wieczystym jako formy zadysponowania nieruchomością, którą w ust. 2 tego art. określa się zbycie nieruchomości. Za tak przyjętą wykładnią art. 34 ustawy opowiadają się komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka z 1998r. a to Andrzej Hopper, Zenon Mamraj, Eugeniusz Mzyk i Ryszard Zróbek a także Mirosław Nazar "Sprzedaż lokali z gminnego /powiatowego/zasobu nieruchomości. Rejent 1998r. Nr 12. Nadto w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1999r. nr [...] w sprawie zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu wydanej na podstawie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wyodrębnione rozporządzenia nieruchomością poprzez darowiznę od innych form rozporządzenia jak sprzedaż, oddanie w wieczyste użytkowanie, wydzierżawienie lub oddanie w najem. W ocenie Rady Powiatu dalszym potwierdzeniem, iż darowizna przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta i Gminy nie narusza sytuacji prawnej osób uprawnionych do pierwszeństwa w nabyciu jest brzmienie art. 34 ust. 7 i 8 ustawy i gospodarce nieruchomościami przyjęte w noweli z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz.1492/. Wreszcie Rada ustosunkowała się także do zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego i nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej. Zdaniem Rady Powiatu nie można czynić takich zarzutów bowiem przedmiotowa nieruchomość nie była zbywana w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami a więc nie aktualizowało się prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości skutkujące koniecznością zawiadomienia o tym prawie lokatorów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. uczestnik postępowania R.I. przedłożył Sądowi: 1. umowę darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2002r., Nr rep.A [...] przed notariuszem M.B. pomiędzy Powiatem a Miastem i Gminą, mocą której Powiat daruje Gminie nieruchomość zabudowaną, położoną w [...] stanowiącej działkę nr [...] o obszarze 1300 m kwadratowych, zbudowanej budynkiem mieszkalnym, murowanym podpiwniczonym o powierzchni użytkowej: 287,52 m kwadratowe, w którym znajdują się 4 lokale mieszkalne i 4 lokale niemieszkalne - garaże. Nieruchomość ta wpisana jest do księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w której to w dziale II wpisane jest Starostwo Powiatowe. Gmina przedmiotową darowiznę przyjęła i oświadczyła, że nabyta nieruchomość wykorzystana będzie zgodnie z jej przeznaczeniem. Strony oświadczyły, że niniejszą umowę zawierają na podstawie art.13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj. z 2000r. Nr 46 poz. 543/ a przy sporządzeniu umowy notariuszowi przedłożono; - uchwałę Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie przekazania w drodze darowizny na rzecz Miasta i Gminy zabudowanej nieruchomości, położonej [...], - uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie nieodpłatnego nabycia nieruchomości zabudowanej, - protokół uzgodnień spisany w dniu [...] lipca 2002r. w wyniku rokowań dotyczących przekazania nieruchomości, 2. pismo Urzędu Miasta i Gminy z dnia 16 grudnia 2003r. podpisane przez Zastępcę Burmistrza E.K., znak: [...] kierowane do H.A. Przewodniczącego Rady Powiatu, z którego treści wynika, że uczestnicy postępowania B. i R.I. w lokalu przy ulicy [...] nie zamieszkują ponieważ wyprowadzili się do wybudowanego przez siebie domu. Dokumenty te Sąd dopuścił jako dowód w niniejszej sprawie. Na rozprawie uczestnik postępowania potwierdził tę okoliczność, iż w maju 2004r. wyprowadził się z przedmiotowego lokalu, a jego interes prawny w udziale w tej sprawie przejawia się, w tym, że jako mieszkaniec lokalu na podstawie najmu na czas nieokreślony miał pierwszeństwo w nabyciu tego lokalu w chwili zbywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w formie darowizny na rzec Gminy oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 1999r. w sprawie zasad obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Rozpatrując merytoryczny problem podstawy wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie obecnym na rozprawie w dniu 22 lutego 2006r. przychyla się do interpretacji przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawionej przez Radę Powiatu. W szczególności należ stwierdzić niestaranność zredagowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skonstruowanych w sposób nie pozwalający jednoznacznie stwierdzić, iż termin "zbywanie nieruchomości" użyty w przepisie art. 34 ustawy wyznaczający zakres jego zastosowania /czyli zakres przypadków, w których określonym osobom przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości/ oznacza jedynie przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży albo do oddania jej w wieczyste użytkowanie. W ocenie Sądu ustalenie zakresu zastosowania art. 34 ustawy należy rozstrzygnąć w trybie wykładni systemowej /argumentum a rubrica/. Tytuł rozdziału 3, II działu ustawy, w którym znajduje się interpretowany przepis art. 34 brzmi "sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste a zatem należy przyjąć, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości osób wskazanych w art. 34 jest realizowane w przypadku przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub do oddania w wieczyste użytkowanie. Podobny wniosek można wyciągnąć na podstawie wykładni funkcjonalnej, iż nie mają pierwszeństwa najemcy gdy rozporządzenie nieruchomością, której celem jest realizacja zadań służących interesowi publicznemu dokonuje się pomiędzy gminą a Skarbem Państwa albo pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, iż nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada 2003r. wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492/ właśnie w tym kierunku dokonała zmiany art. 34 wprowadzając ustęp 7 i 8 precyzujący jednoznacznie zakres przedmiotowy tego przypisu. Jednakże problem przed jakim stanął Sąd w niniejszej sprawie został przedstawiony dopiero na rozprawie przed Sądem i był przyczyną zmiany stanowiska skarżącego Wojewody w przedmiocie podstawy żądania skargi. A mianowicie Rada Powiatu uchwałą w dniu [...] września 2003r. dokonała wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością na rzecz Miasta i Gminy w formie darowizny nieruchomości, która nie była jej własnością. Jak wynika bowiem z przedłożonej na rozprawie w dniu 22 lutego 2006r. przez uczestnika postępowania umowy darowizny w dniu [...] lipca 2002r. Rada Powiatu darowała Gminie nieruchomość zabudowana położoną [...], która to była przedmiotem zaskarżonej uchwały, a Rada Powiatu darowiznę przyjęła. W myśl rzymskiej zasady – nemo plus iusris ad alium transfere potest,quam ipse habet – nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw niż sam posiada – Rada Powiatu podjęła więc uchwałę sprzeczną z prawem w stosunku do tej nieruchomości, o której nie miała prawa decydować nie będąc jej właścicielem. Mając na uwadze treść przepisu art. 82 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tj. z 2001r. Dz. U. Nr 142 poz.1592/ i upływ 1 roku od dnia podjęcia uchwały Sąd orzekł o niezgodności uchwały z prawem.