II SA/Go 714/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz radcy prawnego K.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Decyzją z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na I. i T.P. obowiązek wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia wykonanej instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku wielorodzinnym przy [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez: wykonanie frezowania istniejącego przewodu w kominie murowanym i wstawienie w powiększony przewód wkładu żaroodpornego o średnicy Ø160 oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej pomieszczenia kotła poprzez montaż przewodu nawiewu świeżego powietrza z zewnątrz o przekroju 200 cm2 oraz montaż przewodu wywiewnego o średnicy Ø150 wyprowadzonego po zewnętrznej ścianie budynku. W uzasadnieniu organ podał, że dokonując kontroli obiektu stwierdzono, iż budynek mieszkalny wielorodzinny przy [...] znajduje się w złym stanie technicznym, a nadto ujawniono nieprawidłowość podłączenia dwóch kotłów c.o. do jednego przewodu kominowego, co jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Niezgodność ta powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia użytkowników budynku. Organ ustalił, że skarżący wykonali instalację centralnego ogrzewania wraz z rozbudową lokalu mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Jednakże instalację centralnego ogrzewania wykonano z odstępstwem od zatwierdzonego projektu w 2006 r., a organ przyjął, iż roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. organ zobowiązał skarżących do opracowania oceny technicznej obejmującej zastosowane rozwiązania techniczne i materiałowe w zakresie instalacji centralnego ogrzewania. W dniu 29 marca 2013 r. skarżący przedłożyli żądany dokument opracowany przez G.K.-K., posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji sanitarnych. Wynikało z niej, że instalacja centralnego ogrzewania wykonana została prawidłowo. Jedynie zastrzeżenia zgłoszono w zakresie sposobu podpięcia kotła na opał stały do komina o niewystarczającym przekroju przewodu oraz w zakresie braku wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej pomieszczenia, w którym zlokalizowano kocioł c.o. do warunków umożliwiających bezpieczne użytkowanie instalacji. Również z przedłożonej oceny technicznej wynika, że należy wykonać dodatkowe roboty budowlane, po wykonaniu których instalacja będzie w pełni spełniała warunki bezpiecznego użytkowania zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Stąd też organ na podstawie wyżej cytowanego przepisu uznał, iż istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej w procesie naprawczym i wydał decyzję nakładającą obowiązki wykonania określonych robót. Odwołanie od tej decyzji wniosła uczestniczka postępowania A.G.. Podała, że nie zgadza się na wykonanie frezowania i wstawienia wkładu żaroodpornego, ponieważ przewód kominowy jest częścią wspólną i miał służyć jako wentylacja. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał I. i T.P. doprowadzenie do stanu poprzedniego pomieszczenia w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku wielorodzinnym przy [...], w którym zamontowano kocioł c.o. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: odłączenie kotła c.o zainstalowanego w tym pomieszczeniu od przewodu kominowego oraz od instalacji grzewczej, a także zamurowanie otworu w przewodzie kominowym po odłączonym kotle c.o. W uzasadnieniu organ podał, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zakres robót naprawczych, wykonanie których organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Przy czym przez roboty naprawcze nie można rozumieć dodatkowych robót, mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli budowlanej zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie organu zakres nałożonych przez organ I instancji obowiązków nie może być uznany za działania naprawcze w odniesieniu do omawianych robót instalacyjnych wykonanych poza obowiązującym porządkiem prawnym. Dotyczy on bowiem dokończenia omawianego przedsięwzięcia poprzez wykonanie dodatkowych elementów wykonanej uprzednio instalacji grzewczej w postaci wkładu żaroodpornego o określonej średnicy (wstawionego w uprzednio powiększony przewód kominowy) oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej pomieszczenia kotła. Natomiast żaden przepis Prawa budowlanego nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej gdy roboty budowlane zostały już wykonane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. i T.P. z tym stanowiskiem nie zgodzili się i w tej mierze poddali się orzeczeniu sądowemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec lakoniczności skargi, na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżących podał, że w pełni zgadzają się oni z decyzją organu I instancji i że podjęli już działania zmierzające do jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie przez I.P. skarga okazała się zasadna. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż wykonane roboty budowlane przez skarżących miały miejsce z odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku wielorodzinnym położonym przy [...]. A zatem trafnie organy obu instancji wywiodły, iż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane związane z podłączeniem instalacji centralnego ogrzewania zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej i prawidłowo zastosowały przepis art. 51 Prawa Budowlanego. Rozbieżność między organem I i II instancji sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach sprawy istnieje możliwość przeprowadzenie postępowania naprawczego w taki sposób, by samowola budowlana była zgodna z przepisami prawa czy też wobec braku takiej możliwości należy doprowadzić roboty do stanu poprzedniego. Zagadnienie to alternatywnie reguluje art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa Budowlanego, co bardzo dokładnie zanalizował w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jednakże wnioski jakie organ ten wywiódł w ocenie Sądu należało uznać za błędne. W szczególności uszło uwadze organu, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji posłużył się dowodami na możliwość zalegalizowanie samowoli. Jest to ocena techniczna z marca 2013r. stanu technicznego instalacji c.o sporządzona na zlecenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Inżyniera Budownictwa Lądowego z uprawnieniami w zakresie konstrukcji budowlanych i instalacji inżynieryjnych G.K.-K. oraz ocena do celów projektowych urządzeń grzewczo- kominowych z maja 2013 r. sporządzona na zlecenie skarżących przez mistrza kominiarskiego A.M.. Wnioski wynikające z tych obu opinii są jednakowe, a mianowicie takie, iż istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych w zakresie instalacji centralnego ogrzewania poprzez wykonanie wyfrezowania istniejącego przewodu w kominie murowanym i wstawienie w powiększony przewód wkładu żaroodpornego oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej nawiewno-wywiewnej. W ocenie Sądu twierdzenie organu II instancji, iż żaden przepis prawa nie uprawnia organu nadzoru do podejmowania decyzji w kwestii procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Należy wskazać, że nakazanie wykonania w/w robót jest zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, a I. i T.P. w pełni zgodzili się z nakazami wynikającymi z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie tylko nie odwoływali się od tej decyzji, ale poczynili już starania, aby przed sezonem grzewczym doprowadzić instalację centralnego ogrzewania do zgodności z przepisami rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zakresu prac określonych w opiniach biegłych, a powtórzonych w decyzji organu I instancji - wyfrezowanie przewodu kominowego, wstawienie wkładu żaroodpornego i wykonanie wentylacji grawitacyjnej - nie można uznawać za nową inwestycję, a wyłącznie za roboty budowlane, które doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, aby instalacja centralnego ogrzewania była bezpieczna. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreślano, iż "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku, zmiany konstrukcji dachu" (wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 208/08). Jak wynika z akt administracyjnych odwołującą się od decyzji organu I instancji była uczestniczka postepowania A.G., która jedynie podnosiła, że przewód kominowy jest częścią wspólną i z tego powodu wnosi odwołanie. Zauważyć należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tym postępowaniu orzeka się wyłącznie o przydatności tych robót. Obojętna jest zatem okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie określonych prac (patrz komentarz do Prawa Budowlanego pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r. strona 572). Te zatem okoliczności zadecydowały, iż Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.