II SA/Go 716/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata M.H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2013 r., którą odmówił Z.K. umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie 22.408, 87 zł (odsetki wyliczono na dzień 6 grudnia 2012 r.). W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił podstawy prawne regulujące zasady umarzania należności składkowych, wynikające z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm; dalej u.s.u.s) oraz znajdującego posiłkowe zastosowanie w sprawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Odnosząc się do stanu faktycznego przyjętego za podstawę decyzji organ wskazał, że sytuacja materialna skarżącego została szczegółowo przedstawiona w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Wynika z niej, że dłużnik ma 53 lata. Od [...] stycznia 2008 r. i nadal prowadzi działalność gospodarczą. W roku 2010 działalność przyniosła straty, natomiast rok 2009 i 2011 zamknął się niewielkim dochodem. Za okres od stycznia do listopada 2012 działalność również wykazuje stratę. Z powodu zajęcia dokonanego w dniu [...] września 2012 r. zobowiązany nie dysponuje żadnym dochodem. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z konkubiną, która otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 3.452,38 zł brutto (2.239,19 zł netto). Miesięczne wydatki na utrzymanie mieszkania wynoszą 785,00 zł miesięcznie, na które składają się: czynsz i media - 400 zł, gaz butlowy - 59,00 zł, opał - 326,00 zł. Ponadto skarżący i jego konkubina opłacają telefony i internet w łącznej kwocie 179,00 zł miesięcznie. Zobowiązany jest współwłaścicielem samochodu osobowego. Wykazuje zaległości z tytułu podatku, kredytu, zakupu materiałów i alimentacyjne. W stosunku do zaległości podatkowych prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z rachunku bankowego, pozostałe nie są spłacane. Nie korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Zobowiązany nie powołuje się na przewlekłą chorobę lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Organ powołał się również na to, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy, nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję i dlatego też nie można wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz oświadczeń złożonych przez stronę daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca jest w trudnej sytuacji finansowej, jednak brak jest podstaw do umorzenia zaległych składek. Konkubina dłużnika posiada stały dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę. Prowadzona przez dłużnika działalność gospodarcza okresowo także przynosi dochody. Nie są one zbyt wysokie jednak prowadzenie działalności zależy od wyłącznej decyzji właściciela, a to że działalność przynosi straty nie może determinować umorzenia należności. Właściciel prowadząc działalność winien dbać o to, aby była ona rentowna przy uwzględnieniu wszystkich związanych z tym zobowiązań, także publicznoprawnych. Zdaniem organu prowadzenie egzekucji z rachunku bankowego nie może być argumentem świadczącym o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego. W ocenie organu skarżący od kilku lat składa nowe wnioski i powołuje się na te same argumenty, nie podejmując działań zmierzających do dobrowolnej spłaty choćby części zobowiązań. Organ wskazał ponadto, że rozstrzygając wniosek o umorzenie należności miał na uwadze również to, że umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek jest wyrazem rezygnacji uprawnionego organu z określonych kwot, które jako powinności publicznoprawne, powinny zasilać fundusze celowe wchodzące w skład polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Będąc odpowiedzialny za ich pobór zobligowany jest do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Biorąc pod uwagę te okoliczności organ postanowił nie umarzać zadłużenia, uznając, że umorzenie działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi nienależyte rozważenie jego sytuacji majątkowej oraz pozbawienie środków utrzymania. W jej uzasadnieniu opisał swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną, kwestionując w tym zakresie ocenę przedstawioną przez organ. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę podnosząc, że skarżący wykazał przesłanki, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga podlegała rozpoznaniu w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W sprawie nie ma potrzeby powoływania, in extenso, przepisów regulujących zasady umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż zostały one szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast kwalifikacja materialnoprawna okoliczności podniesionych i wykazywanych przez skarżącego oraz zachowanie przez organ uznania administracyjnego w ramach granic określonych przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność) oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. umożliwiającym umorzenie z tytułu składek w przypadku wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Odnosząc się w tej perspektywie do treści decyzji należy podkreślić, że zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., co oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Zgodzić należy się z organem, że podstawa umorzenia należności została stworzona dla uzasadnionych przypadków, a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009r., sygn. akt II GSK 884/08, Lex nr 558740). Instytucja uznania administracyjnego jest stosowana w tego rodzaju sprawie może być uznana za dozwolony wyraz dyskrecjonalności działania administracji publicznej tylko wtedy, gdy jej zastosowanie w danej sprawie poddaje się kontroli. Nakłada to na organ administracji obowiązek wszechstronnego rozważenia występujących w sprawie okoliczności i ich zindywidualizowania. W szczególności przy decyzji odmownej rzeczą organu jest przedstawienie argumentów dotyczących konkretnej sprawy, nie zaś posługiwanie się "blankietowym", schematem, który może znaleźć zastosowanie do innych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06, Lex nr 321267). 4. W tej perspektywie prawidłowe zastosowanie regulujących instytucję umorzenia wymaga wnikliwego zbadania sytuacji wnioskodawcy. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Z kwestią tą związana jest problem rozkładu ciężaru dowodzenia. Wykazanie istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. 5. W przedmiotowej sprawie znaczenie ma również to, że nie był to pierwszy wniosek skarżącego o umorzenie zaległości składkowych. Nie była to jednak przeszkoda do jego załatwienia. Decyzja negatywna w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta bowiem powagi rzeczy osądzonej. Wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego w przypadku zmiany stanu faktycznego lub pozyskania nowych dowodów. Wniosek złożony w niniejszej sprawie uzasadniony jest zmianą sytuacji skarżącego w relacji do stanu faktycznego z daty rozpoznania ostatniego wniosku oraz wykazywaniem przez skarżącego uprzednio nie dowiedzionych okoliczności. Inaczej niż miało to miejsce w sprawie z wniosku Z.K. (II SA/Go 49/12), zakończonej wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. oddalającym skargę, w niniejszej sprawie skarżący powołał się i wykazywał okoliczności mogące mieć wpływ na odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. (s. 3) i następnie w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. (s.8) organ stwierdził, że zobowiązany wykazuje zaległości z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów oraz alimentacyjne. Treść tych zapisów wskazuje na to, że organ nie podważa twierdzeń skarżącego, które przy rozpoznawaniu poprzedniego wniosku uznał za niewykazane. Jednak w obu decyzjach brak jest szczegółowych ustaleń dotyczących wielkości tych obciążeń oraz ich wpływu na sytuację majątkową i życiową skarżącego. W szczególności dotyczy to zaległości alimentacyjnych, które jak wiadomo korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia. 6. W przedstawionym aspekcie należy uznać, że stanowi to istotne uchybieniem dowodowe. Pojęcia użyte w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. są nieostre, co powoduje konieczność szczegółowego udokumentowania i wyjaśnienia przyczyn odmowy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W sprawie uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, zdolności wnioskodawcy do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jego rodziny, lecz blankietowe przywołanie przesłanek umorzenia zaległości z wyliczeniem zebranych w sprawie dokumentów. Brak jest natomiast, co wyżej podkreślono, odniesienia się do sytuacji materialnej skarżącego wynikającej z wykazanych przez niego okoliczności. W kontekście zachodzącej sprzeczności między stwierdzeniem, że skarżący wykazał istnienie zaległości, a brakami w zakresie ich opisu i rozważenia przedwczesne było wypowiadanie się czy w sprawie może znaleźć zastosowanie dobrodziejstwo przewidziane przepisami art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W tym też zakresie wadą decyzji jest brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.). Należy bowiem wskazać, że prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie jest szczególnie ważne właśnie przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach strona ma prawo poznać powody odpowiadające rzeczywistemu zakresowi sporu. Przy umorzeniu organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia, bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. W aspekcie kontroli sądowej brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W sprawie uzasadnienie decyzji nie przekonywującej argumentacji, w niespornym przecież stanie faktycznym, dlaczego skarżącej odmówiono umorzenia składek. Dotyczy to w szczególności zasadniczych przyczyny odmowy, którymi są niespełnienie przez skarżącą przesłanki "wyjątkowości" jej przypadku oraz interes publiczny. Już wskazane uchybienia, pomijając sztampowość argumentacji i wielokrotne jej powtórzenia, pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego. W konkluzji należy więc stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylił, stwierdzając również, że nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 200, 209 i 250 p.p.s.a.