II SA/Go 717/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.Z. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E.Z. rozbiórkę wiaty położonej na działce nr [...], zobowiązał do uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego po wykonaniu rozbiórki oraz do pisemnego zawiadomienia o wykonaniu obowiązku. Decyzja organu I instancji oparta została na art. 48 ust. 1, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016) oraz art. 104 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotowa wiata usytuowana na działce nr [...], wybudowana została bez wymaganego pozwolenia. Przeprowadzając procedurę legalizacyjną tejże wiaty, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] nakazał E.Z. wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...] oraz zobowiązał go do dostarczenia określonych w postanowieniu dokumentów. W wyznaczonym terminie E.Z. wymaganych dokumentów nie przedstawił. Odnośnie daty wybudowania wiaty, organ administracyjny oparł się na oświadczeniu E.Z., złożonym podczas oględzin w dniu [...] listopada 2003r. Skarżący określił wówczas datę wybudowania obiektu na 1996r. W ocenie organu, ówczesne oświadczenie skarżącego dotyczące budynku parterowego na działce nr [...], odnosiło się do przedmiotowej wiaty. Zdaniem organu, zgłoszony następnie w toku postępowania przez skarżącego zarzut dotyczący nieprawidłowości w ustaleniu daty wybudowania wiaty, nie jest uzasadniony. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. E.Z. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odwołaniu skarżący zarzuca nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, poprzez przyznanie praw strony R.P., niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie daty powstania wiaty, a - jak twierdzi skarżący - wiata została wybudowana jesienią 1993r. albo w 1994r., na którą to okoliczność skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, ponadto zarzuca niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz nieterminowe załatwienie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Sygn. akt II SA/Go 717/05 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia, powołując się na regulację wynikającą z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ stwierdził że wykonanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Natomiast przepis art. 48 ust. 2 ustawy przewiduje możliwość "legalizacji" samowoli budowlanej, przy spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie przez stronę obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2, powoduje że strona traci prawo do legalizacji samowoli budowlanej. Odnośnie zarzutu dotyczącego daty powstania przedmiotowej wiaty, organ administracyjny II instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozostaje w zgodzie z treścią oświadczenia skarżącego z dnia [...] listopada 2003r., natomiast skarżący nie przedstawił dowodów na to, że budowa wiaty ukończona została przed stycznia 1995r. Za słuszny uznał organ administracyjny zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia terminów prowadzenia postępowania administracyjnego, natomiast za bezzasadny uznał zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wynikającej z art. 10 k.p.a. E.Z., reprezentowany przez radcę prawnego – M.W., wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. W skardze pełnomocnik wnosi o uchylenie decyzji organu II instancji, której zarzuca rażące naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skarżący samowolnie wybudował obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz błędne przyjęcie , że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, a także błędne ustalenie, że obiekt został wybudowany pod rządem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nadto zarzuca rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1, art. 75, art. 77 oraz art. 78 k.p.a. poprzez nie dopuszczenie dowodu z zeznań świadków i nie zapoznanie strony z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdza, że przedmiotowa wiata, w ocenie skarżącego, nie stanowi obiektu budowlanego i dlatego uzyskanie pozwolenia na jej budowę nie było wymagane. Dalej pełnomocnik skarżącego podnosi, że skarżący podczas wizji lokalnej w dniu [...] listopada 2003r. omyłkowo określił datę wybudowania wiaty, następnie wniósł o przesłuchanie świadków na okoliczność, iż wiata powstała w rzeczywistości w roku 1993 lub 1994, jednakże organ administracyjny nie dopuścił dowodu z przesłuchania Sygn. akt II SA/Go 717/05 świadków. W ocenie pełnomocnika okoliczność w jakiej dacie została wybudowana przedmiotowa wiata ma istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Stawiając zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, pełnomocnik skarżącego stwierdza, że skarżący nie mógł wykonać nałożonego na niego obowiązku dostarczenia zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ od dnia 1 stycznia 2003r. na terenie Gminy nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. pełnomocnik stwierdza, że organ administracyjny przed wydaniem decyzji nie zaznajomił skarżącego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, przez co uniemożliwił skarżącemu złożenie kolejnych wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się w części zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 1995r weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odmiennie regulują zagadnienia związane z obiektami stanowiącymi samowole budowlane, aniżeli poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 pażdziernika 1974r. Prawo budowlane, która utraciła moc z dniem 31 grudnia 1994r. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed 1 stycznia 1995r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści art. 103 ust. 2 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Podczas obowiązywania prawa budowlanego z 1974r. wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia (w całości lub w części) na terenie przeznaczonym pod budowę, zgodnie ze sztuką budowlaną i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obligowało organ administracji do legalizacji tejże samowoli budowlanej. Obecnie obowiązująca ustawa, oprócz konieczności przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3, przy legalizacji obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, wprowadziła obowiązek opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1. Z powyższych względów istotną w sprawie okolicznością jest ustalenie daty wybudowania przedmiotowej wiaty. Skarżący podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2003r. określił datę powstania wiaty na 1996r. Następnie skarżący stwierdził, że w rzeczywistości wiata powstała w 1993r. lub w 1994r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dn. 7 lipca 1974r. Na okoliczność daty powstania tegoż obiektu skarżący wniósł o przesłuchanie świadków w osobach A.F. i R.P.. Wniosek dowodowy skarżący złożył na piśmie w dniu [...] grudnia 2004r., tj. przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Organ administracyjny I instancji przed wydaniem decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku skarżącego. Zgodnie z treścią art. 77 § 2 k.p.a. wniosek strony o przeprowadzenie dowodu winien być rozpoznany przez organ administracyjny w formie postanowienia, w którym organ administracyjny dopuszcza dowód lub oddala wniosek o jego przeprowadzenie. Postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 i nast., z tym że na postanowienie to nie służy zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ administracyjny nie rozpatrzył wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny stwierdził jedynie, że data powstania wiaty została ustalona na podstawie oświadczenia skarżącego, wobec czego zastrzeżenia skarżącego co do nieprawidłowo zastosowanych przepisów prawa, nie są uzasadnione. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Na organie administracyjnym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zebrany materiał dowodowy winien być przez organ rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Skoro w sprawie pojawiła się wątpliwość co do daty powstania obiektu, a okoliczność ta ma dla sprawy istotne znaczenie, to organ administracyjny nie powinien pomijać dowodów, których przeprowadzenie mogło przyczynić się do wyjaśnienia tejże okoliczności. Naruszeniem procedury było nieustosunkowanie się w odpowiedniej formie do zgłoszonego wniosku w tym zakresie. Organ administracyjny może nie uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). A zatem, nawet jeżeli dana Sygn. akt II SA/Go 717/05 okoliczność już została stwierdzona innymi dowodami, organ winien uwzględnić żądanie przeprowadzenia dowodu, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jak wyżej wskazano okoliczność dotycząca daty powstania przedmiotowego obiektu ma istotne znaczenie dla sprawy, dlatego w myśl art. 78 k.p.a., wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków winien być przez organ uwzględniony. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), należy stwierdzić, że z treści oświadczenia złożonego przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2004r., wynika iż został on zapoznany z całością materiału dowodowego w sprawie dotyczącej zaskarżonej decyzji. Skarżącemu udostępniono zgromadzony materiał dowodowy, a na jego podstawie skarżący dokonał oceny, iż organ administracyjny nieprawidłowo określił datę powstania wiaty. Odnośnie zarzutu skargi, iż przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 oraz budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 oraz, że jego wybudowanie nie wymagało uzyskania pozwolenia, należy zauważyć, że organ administracyjny rzeczywiście nie określił jak zakwalifikował przedmiotowy obiekt i na jakiej podstawie prawnej (brak wskazania konkretnego przepisu kwalifikującego dany obiekt), uznał, że jego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500m2. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa wiata nie jest budynkiem wolno stojącym. Organ administracyjny winien wskazać na jakich podstawach faktycznych i prawnych uznał, iż budowana przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia. Uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., natomiast błędne ustalenie, iż obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenie na budowę lub zgłoszenia, może stanowić naruszenie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do pozostałego zarzutu skargi, należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 pkt 1 b w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracyjny, może zobowiązać stronę do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. W postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. organ administracyjny zobowiązał skarżącego do przedłożenia zamiennie m.in. dokumentów, o których wyżej mowa. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w omawianym okresie już nie obowiązywał, skarżący winien przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a., § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 221 poz. 2193) oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (DZ.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).