II SA/Go 719/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem złożonym dnia [...] lipca 2008 roku J.B. wystąpił do MOPS o udzielenie pomocy finansowej na zakup książek i przyborów szkolnych dla dwojga dzieci, podwyższenie zasiłku okresowego dla rodziny ze względu na dokonywane przez komornika sądowego potrącenia zaległości alimentacyjnych na rzecz ZUS-u i urzędu miasta. Do wniosku załączył zaświadczenie o wynagrodzeniu żony miesiącu czerwcu w kwocie 680,42 zł netto z tytułu zatrudnienia w rozmiarze ½ etatu. W dniu [...] sierpnia 2008 roku została przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego w wyniku którego ustalono, iż wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną i dwoma synami w wieku 15 i 9 lat ( uczniami gimnazjum i szkoły podstawowej ). Rodzina zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu własnościowym. Wnioskodawca nie pracuje z powodu złego stanu zdrowia. Sytuacja jego żony nie uległa zmianie. W toku wywiadu J.B. wniósł o przyznanie pomocy również na przygotowanie gorącego posiłku. Pracownik socjalny w związku z wnioskiem o podwyższenie zasiłku okresowego pouczył go, że zmiana wysokości dochodu nie przekroczyła 10 % po potrąceniu zadłużenia alimentacyjnego i dlatego wysokość zasiłku okresowego nie zmieniła się. W dniu [...] sierpnia 2008 roku organ sporządził zestawienie dochodów rodziny "do zasiłku celowego w sierpniu 2008 roku" obejmujące zasiłek stały wnioskodawcy - 35,44 zł, dodatek mieszkaniowy przyznany do sierpnia - 344,04 zł, wynagrodzenie żony wnioskodawcy - 680,42 zł, zasiłek rodzinny na dwoje dzieci - 128 zł, zasiłek okresowy do sierpnia 2008 roku - 134,18 zł – łącznie 1 322,08 zł ustalając, iż dochód na osobę w rodzinie wynosi 330, 52 zł. Organ sporządził też zestawienie dochodu rodziny "do pomocy finansowej na wrzesień" obejmujące zasiłek stały wnioskodawcy - 35,44 zł, dodatek mieszkaniowy przyznany do sierpnia - 344,04 zł, wynagrodzenie żony wnioskodawcy - 680,42 zł, zasiłek rodzinny na dwoje dzieci 128 zł – łącznie 1 187,90 zł wyliczając dochód na osobę w rodzinie w wysokości 296,98 zł . Załatwiając wniosek J.B. z dnia [...] lipca 2008 roku Kierownik MOPS – działając upoważnienia Prezydenta miasta - wydał w dniu [...] sierpnia 2008 roku - decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 500 zł na, w tym na zakup przyborów szkolnych 300 zł. i na czynsz 200 zł, - decyzję o przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup żywności na okres od września do października 2008 roku w kwocie po 200 zł miesięcznie, oraz na podstawie art. 7 pkt 4 i 6 art. 8 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 i 5 w związku z art. 106 ust. 1 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( tekst jednolity : Dz. U. z 2008 roku, Nr 115 poz. 728 ) i §1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 135. poz. 950 ) oraz art. 104 Kpa decyzję o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku okresowego w miesiącu wrześniu w kwocie 108,05 zł. z przeznaczeniem na " dof. do gazu i energii". W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż na podstawie wywiadu rodzinnego z dnia [...] sierpnia 2008 roku ustalono, że zostały spełnione kryteria do ustalenia zasiłku okresowego z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z dokonanych ustaleń wynika, że dochód rodziny obejmuje " zasiłek stały, dodatek do czynszu, pobory żony , zasiłek rodzinny". Kryterium dochodowe dla rodziny umożliwiające ubieganie się o świadczenia z pomocy społecznej wynosi 1 404 zł ( 4x351 zł ) zaś ustalony dochód faktyczny rodziny wnioskodawcy 1 187,90 zł, zatem zasiłek okresowy wynosi 109,05 zł i został przyznany od miesiąca w którym złożono wniosek. W odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2008 roku złożonym od tej decyzji i decyzji w przedmiocie zasiłku na dożywianie J.B. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zasiłku okresowego. Zarzucał, iż błędnie została ustalona wysokość dochodu jego rodziny bowiem dochód ten wynosi 1 100 zł , w tym dotacja 350 zł na mieszkanie i 29 zł. zasiłku stałego, bo są z niego potrącane zaległości alimentacyjne. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na przepis art. 39 ust. 1 i2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku ( Dz. U. Nr 64 , poz. 593 ze zm. ) i art. 138 § 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, przytaczając treść przepisu art. 38, art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazało, iż celem pomocy społecznej nie jest finansowanie wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie "niezbędnych potrzeby" i to w granicach uznania administracyjnego ograniczonego przepisem prawa. Stwierdziło, że jeżeli nawet pomocy nie przyznano, ale rozstrzygnięcie wydano w wyniku postępowania zgodnego z wymogami proceduralnymi to organ odwoławczy nie ma podstaw do kwestionowania decyzji. Wskazując na treść przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zawierającego definicje pojęcia dochodu stwierdził , iż organ I instancji dokonał prawidłowo odliczeń od dochodu i prawidłowo wyliczył wysokość miesięcznych przychodów rodziny. W skardze, złożonej łącznie na dwie decyzje, w zakresie obejmującym decyzję w przedmiocie zasiłku stałego J.B. ponownie zarzucił, iż organy wadliwie ustaliły wysokość dochodu jego rodziny, który wynosi 1 185 zł i obejmuje dochody żony wnioskodawcy - 680 zł , zasiłek rodzinny - 126 zł, jego zasiłek stały - 29 zł oraz dotację do czynszu - 350 zł , co daje kwotę 296 złotych na osobę w rodzinie, a nie ustaloną przez organy 330,50 zł. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), przywoływanej w dalszej części jako: ppsa. Ponadto wymaga podkreślenia, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ). 2. Przedmiotem sądowej kontroli był wydana w wyniku postępowania odwoławczego decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 109,05 zł. Zasadą postępowania odwoławczego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji rozpoznający odwołanie strony od decyzji organu I instancji nie tyle kontroluje prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, co ma obowiązek po raz drugi merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną w zakresie w jakim była rozpoznawana przez organ I instancji. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 1 Kpa, a więc m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei stosownie do przepisu art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 3. Analiza poddanej kontroli sądowej decyzji SKO wskazuje, iż organ nie odwoławczy nie zrealizował omówionej powyżej funkcji postępowania administracyjnego. Nadto decyzja ta zawiera w swym rozstrzygnięciu wadliwą podstawę prawną, powołując art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczący zasiłku celowego oraz błędnie określony został publikator ustawy o pomocy społecznej. Na dzień wydawania tej decyzji ogłoszony był już bowiem w Dzienniku Ustaw z 2008 roku Nr 115, poz. 728 tekst jednolity ustawy o pomocy społecznej. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107§ 3 Kpa. W istocie sprowadza się do przytoczenia przepisów prawa i ogólnikowych stwierdzeń nie odnoszących się w żaden sposób do konkretnych okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy ani też merytorycznie do zarzutów odwołania. W konsekwencji też z naruszeniem art. 138 ustawy dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. z 2004 roku, Nr 210 poz. 2135 – 1 pkt 1 Kpa powiela wadliwe stanowisko organu I instancji, którego decyzja została wydana bez należytego uzasadnienia, w warunkach niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. 5. W związku z przedmiotem sporu wskazania w pierwszym rzędzie wymaga, iż zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z kolei art. 8 ust. 1 tej ustawy stanowi, ze prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje w przypadku spełniania kryterium dochodowego, które stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2006 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 135. poz. 950 ) w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 477 zł, w przypadku osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł, a w przypadku rodziny, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ( 351 zł x liczba osób w rodzinie ). Przez dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej ( art. 8 ust. 3 ) rozumie się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 roku. 6. Stosownie do przepisu art. 38 ustawy zasiłek okresowy ustala się - w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że dla celów postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, w tym i zasiłku okresowego istotne jest ustalenie wysokości dochodu bowiem przesądza ona zarówno o uprawnieniu do otrzymania świadczenia jak również ma wpływ na jego wysokość. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego i czasu, na jaki zostanie przyznany pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej granice uznania administracyjnego wyznacza przede wszystkim art. 3 ust. 4, w myśl którego potrzeby rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, przede wszystkim finansowych, pomocy społecznej. Ustalenia w zakresie dotyczącym wysokości dochodu osoby czy rodziny powinny być przez organy dokonywane zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. 7. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na ustalenie jaki był dochód rodziny skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku z dnia [...] lipca 2008 roku tj. w miesiącu czerwcu 2008 roku lub w miesiącu lipcu gdyby przyjąć, iż doszło do utraty dochodu. Takich ustaleń brak jest w aktach sprawy. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ I instancji dokonał wprawdzie zestawienia dochodów rodziny skarżącego ( nie wiadomo z jakiego okresu ), ale do zasiłku celowego w miesiącu sierpniu i pomocy finansowej we wrześniu. Jak wynika z decyzji do ustalenia wysokości zasiłku okresowego organ I instancji przyjął dochód rodziny w wysokości 1 187,08 zł tj. ustalony do "pomocy finansowej za wrzesień 2008 roku". Sam zasiłek okresowy został zaś przyznany w najniższej dopuszczalnej wysokości tj. w wysokości 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a jej ustalonym przez organ dochodem ( 1 404 zł – 1 187,90 zł = 216,10 zł x 50% = 108,05 zł ). Tymczasem na podstawie akt sprawy można w sposób pewny wskazać jedynie na ustalony dochód żony wnioskodawcy w miesiącu czerwcu 2008 roku, co jednoznacznie wynika z zaświadczenia o zarobkach dołączonego do wniosku. Tak istotna z punktu wiedzenia przedmiotu sprawy kwestia dochodu w miesiącu poprzedzającym wniosek nie została wyjaśniona. Nadto jak już uprzednio wskazano uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego obliguje organy do wyczerpującego wyjaśnienia przyczyn przyznawania przedmiotowego świadczenia w określonej wysokości. Pozostawiona również uznaniu administracyjnemu kwestia okresu na jaki zasiłek okresowy został przyznany także obliguje organ do umotywowania jakie okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie go na okres wskazany w decyzji ( ust. 5 art. 38 ustawy ). Wprawdzie ustawodawca nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń czasowych ( minimalnych czy maksymalnych ) to sam charakter i nazwa wskazanego zasiłku zdaje się przesądzać o tym, iż powinien on być przyznawany co najmniej na kilka miesięcy by realizował cel jakiemu służy . Tymczasem ani organ I ani II instancji nie wyjaśniły w decyzjach przyczyn przyznania zasiłku w wysokości 108,5 zł, ani okoliczności przemawiających za przyznaniem go jednorazowo tylko za miesiąc wrzesień. Należy też przypomnieć, iż stosownie do przepisu art. 106 ust. 3 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W niniejszej sprawie zaś organ załatwiając wniosek z dnia [...] lipca 2008 roku przyznał zasiłek na wrzesień. Z niezrozumiałych też przyczyn wskazał, że jest on przeznaczony na " dof. energii i gazu". Regulacje dotyczące zasiłku okresowego nie upoważniają organu pomocy społecznej do określania potrzeby na jaką ma być przyznany zasiłek. Takie rozstrzygnięcie o charakterze jednorazowym i celowym nosi znamiona zasiłku okresowego o jakim mowa w art. 39 ustawy. 8. Powyższe uwagi poczynione zostały przy założeniu, iż przedmiotem wniosku J.B. było żądanie przyznania zasiłku okresowego. Treść jego wniosku z dnia [...] lipca 2008 roku zdaje się jednak wskazywać, iż domagał się on zmiany wysokości przyznanego już uprzednio zasiłku okresowego. W dokonanym przez organ w dniu [...] sierpnia 2008 roku zestawieniu dochodów rodziny wnioskodawcy widnieje pozycja "zasiłek okresowy do sierpnia 2008 – 134,18 zł. Mając na uwadze żądanie wniosku ( podniesienie zasiłku okresowego ) i zawarte w nim twierdzenia o obniżeniu dochodu z powodu potrącania zaległości alimentacyjnych organ powinien był wyjaśnić i rozważyć jakie było w istocie żądanie wnioskodawcy zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2008 roku, w szczególności czy nie wnosił on o zweryfikowanie wysokości już pobieranego zasiłku okresowego stosownie do trybu wskazanego w art. 106 ust. 3a ustawy. Zgodnie z tym przepisem zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stanowisko w tym zakresie J.B. podtrzymał w trakcie wywiadu środowiskowego. W takiej sytuacji niedopuszczalne było poprzestanie jedynie na stwierdzeniu przez pracownika socjalnego w toku wywiadu, iż zmiana wysokości dochodu nie przekroczyła 10 % i dlatego wysokość zasiłku okresowego nie zmieniła się , dodatkowo opatrzonym uwaga, iż wnioskodawca nie zrozumiał tego wyjaśnienia Mając zatem na względzie wskazane okoliczności i uznając iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1, art. 107 § 3 , art. 7, art. 77 § 1 , art. 9 Kpa oraz wskazanych uprzednio przepisów ustawy o pomocy społecznej Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji organ rozstrzygając ponownie sprawę w związku z odwołaniem skarżącego i działając w warunkach związania przepisem art. 139 Kpa będzie miał obowiązek zastosować się do uwag wynikających z niniejszego uzasadnienia.